生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，從完善分類補(bǔ)償制度、健全綜合補(bǔ)償制度、發(fā)揮市場機(jī)制作用等方面，明確了我國深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的路線圖和時(shí)間表。
堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)政策協(xié)同
我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)歷經(jīng)了多年實(shí)踐，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7個(gè)領(lǐng)域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，取得積極成效。與此同時(shí)，也存在補(bǔ)償覆蓋范圍有限、政策重點(diǎn)不夠突出、獎(jiǎng)懲力度偏弱、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大等問題。今年5月21日，中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。
“《意見》集中體現(xiàn)了黨和國家構(gòu)建生態(tài)文明制度、落實(shí)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方積極性的戰(zhàn)略意圖，是我國提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)后，又一項(xiàng)面向綠色發(fā)展的重要政策文件。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣表示。
對于改革目標(biāo)，《意見》明確，到2025年，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本完備。以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度不斷完善，以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補(bǔ)償格局初步形成，全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性顯著增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本定型。
“文件對分類補(bǔ)償制度、綜合補(bǔ)償制度提出了較全面的政策框架，并提出逐步探索統(tǒng)籌保護(hù)模式，明確要結(jié)合空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，體現(xiàn)了系統(tǒng)推進(jìn)的政策思路。針對實(shí)踐中容易出現(xiàn)的政出多門現(xiàn)象，提出部門間要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，避免重復(fù)補(bǔ)償;通過法治保障、政策支持和技術(shù)支撐，增強(qiáng)改革協(xié)同效應(yīng)。”中國財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心研究員樊軼俠說。
同時(shí)，新政策體現(xiàn)了“強(qiáng)化激勵(lì)、硬化約束”的導(dǎo)向，清晰界定各方權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)受益與補(bǔ)償相對應(yīng)、享受補(bǔ)償權(quán)利與履行保護(hù)義務(wù)相匹配。“比如，《意見》提出對于一些生態(tài)功能重要地區(qū)加大支持力度，也提出對生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，適當(dāng)減少補(bǔ)償資金規(guī)模。”樊軼俠說。
重視發(fā)揮市場機(jī)制作用
《意見》提出，充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，推進(jìn)市場化、多元化補(bǔ)償實(shí)踐;逐步完善政府有力主導(dǎo)、社會(huì)有序參與、市場有效調(diào)節(jié)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制。
近年來，我國加快建立健全縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)計(jì)顯示，2016年至2020年，中央財(cái)政安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元，在對禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。此外，目前已有新安江、赤水河、酉水、滁河等跨省流域建立了省際橫向生態(tài)保護(hù)機(jī)制。
樊軼俠認(rèn)為，《意見》體現(xiàn)了推廣經(jīng)驗(yàn)與探索機(jī)制相結(jié)合。“例如，跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)?lsquo;新安江模式’，試點(diǎn)成果已在不少地區(qū)推廣應(yīng)用，文件中提出健全橫向補(bǔ)償機(jī)制，總結(jié)推廣成熟經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，文件提到，鼓勵(lì)地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式;逐步探索對預(yù)算支出開展生態(tài)環(huán)保方面的評估等。這些創(chuàng)新性探索將會(huì)在不同層面推動(dòng)我國多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償制度的完善。”樊軼俠說。
值得關(guān)注的是，《意見》對發(fā)揮市場機(jī)制作用、加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償進(jìn)行了專門規(guī)定，明確“合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利，按照受益者付費(fèi)的原則，通過市場化、多元化方式，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補(bǔ)償，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性”。
比如，對于完善市場交易機(jī)制，《意見》要求，在科學(xué)合理控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度;逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易;加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場。
“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度要實(shí)現(xiàn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本身體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本和收益，不再完全通過政府手段解決生態(tài)保護(hù)問題，而是通過更加透明、量化的市場機(jī)制實(shí)施，建立多方補(bǔ)償機(jī)制。”何代欣說。
財(cái)稅金融工具共同發(fā)力
《意見》提出了一系列拓展市場化融資渠道的舉措。比如，研究發(fā)展基于水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易;鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供符合綠色項(xiàng)目融資特點(diǎn)的綠色信貸服務(wù);鼓勵(lì)符合條件的非金融企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色債券;鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)創(chuàng)新綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
樊軼俠分析，碳排放權(quán)交易是以市場手段推動(dòng)溫室氣體減排的重要制度，現(xiàn)貨市場是對碳排放權(quán)配額進(jìn)行買賣交易的場所，“期貨市場的建立主要是為了發(fā)揮其價(jià)格發(fā)現(xiàn)和套期保值的功能，有效對沖現(xiàn)貨市場風(fēng)險(xiǎn)，提升碳排放權(quán)交易體系效率”。
“在進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，發(fā)揮金融市場作用，引入生態(tài)產(chǎn)品交易，能夠更有效率地體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)的價(jià)值。財(cái)政政策與金融工具相結(jié)合，有利于加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償。”何代欣說。
對于發(fā)揮財(cái)稅政策調(diào)節(jié)功能，《意見》明確，發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅費(fèi)以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用;繼續(xù)推進(jìn)水資源稅改革;落實(shí)節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策;實(shí)施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導(dǎo)機(jī)制。
“稅費(fèi)調(diào)節(jié)、政府采購等財(cái)稅政策的完善和實(shí)施，會(huì)為整個(gè)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)揮有力引導(dǎo)作用，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。”樊軼俠說。
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