上月初，中國電力部門公布了備受關注的五年發(fā)展規(guī)劃，該規(guī)劃由于意在擴大煤電裝機并減緩可再生能源的增長，受到了環(huán)保界的批評。但隨著中國經濟進入增速放緩的“新常態(tài)”，真正應該關注的是效率。與裝機容量相比，效率更能體現(xiàn)中國清潔能源轉型的情況。
中國國家能源局（NEA）發(fā)布的這份電力發(fā)展規(guī)劃是《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃（2016-2020）》下的一個專項規(guī)劃，提出了電力部門在政策制定、政府開支和項目規(guī)劃方面的具體指導方針和目標。該規(guī)劃出臺后，有關風電、水電以及電網發(fā)展的“十三五”規(guī)劃也相繼出臺。
制定五年規(guī)劃要經過大量行政步驟，還要平衡煤炭行業(yè)等地方利益集團之間的沖突。規(guī)劃提出的目標勾勒出能源行業(yè)發(fā)展的大致路線。但中國曾在兩個五年規(guī)劃之間調整過能源發(fā)展目標，所以，現(xiàn)在的目標也有可能在今后幾年作出調整，以便在2020年之前實現(xiàn)更加宏偉的目標。
擴大煤電裝機容量
該規(guī)劃最遭人詬病之處在于不顧煤電產能過剩以及電力需求萎靡的現(xiàn)狀，提出投建新的燃煤電站。中國2020年的煤電裝機目標從現(xiàn)在的9.2億千瓦增長至11億千瓦，這意味著雖然會淘汰一些舊的裝機，但未來4年內每年仍會有4500萬千瓦的新增煤電入網。每新增100萬千瓦的煤電就意味著17.5億美元的不必要支出。而這筆錢最終所購買的物質資源和勞務本來可以投入到清潔能源、私營部門服務以及技術創(chuàng)新等生產力更高、更能夠推動未來經濟發(fā)展的經濟活動上。
新目標似乎與之前呼吁多個省份設定煤炭消耗上限、要求中國大部分地區(qū)設置燃煤電廠新建數(shù)量區(qū)域“紅線”的政策相矛盾。
然而，煤炭產業(yè)是各省的重要收入來源，因而中國仍在增加煤電裝機的決定也并不令人驚訝。雖然中國正在大力削減煤炭消耗（根據中國國家發(fā)展和改革委員會數(shù)據，2016年前8個月中國煤炭消費持續(xù)下降），政府稅收仍舊是重中之重。無論是從環(huán)境角度還是經濟角度來看，徹底停止新建燃煤電站審批都是最理想的做法，但是目前決策者并不認為這一做法可行。與此同時，目前已有約2-3億千瓦的煤電裝機獲準投建或正在建設中。因此，國家能源局表示即便將煤電裝機控制在上調后的2020年目標之內也將會有困難。雖然政府早就意識到了產能過剩的問題，但限制國有電力公司燃煤電站的建設依舊面臨挑戰(zhàn)，這暴露了體制層面過度投資發(fā)電資產的傾向。
然而，更高的煤電裝機目標并不意味著中國實際燃煤量會更高。效率更重要，要確保在優(yōu)先調用高效電站的同時，逐步淘汰低效電站。
可再生能源增長放緩
該規(guī)劃第二個讓人不滿的地方在于調低了風能和太陽能等清潔能源的增速目標。原先市場預期2020年的太陽能光伏裝機為1.5億千瓦（目前約為6500-7000萬千瓦），但新規(guī)劃把這一目標降低到了1.1億千瓦。風電方面，政府高層領導之前的講話曾表示，風電裝機將從目前的1.5億千瓦增長至2020年的2.1至2.5億千瓦。新規(guī)劃確定的2.1億只達到下限。
雖然調低清潔能源目標的舉動看似令人失望，但我們必須注意到，中國經濟增長放緩，以及經濟結構向以消費、服務業(yè)為主導的模式轉型，將會對未來的能源需求和實際能源消費造成深遠影響，無論預計裝機容量是多少。
專注擴大裝機容量在國家快速工業(yè)化時期確實合情合理，這一階段電力短缺問題快速浮現(xiàn)，國家電力部門必須大力擴大產能以滿足經濟發(fā)展帶來的巨大能源需求?？稍偕茉囱b機容量發(fā)展熱潮也推動了風能和太陽能產業(yè)規(guī)模的迅速擴大，幫助實現(xiàn)了這方面技術的成熟和價格的下降。
但目前，隨著中國經濟進入新常態(tài)，在省級或者監(jiān)管層面，效率往往比裝機容量更重要。由于發(fā)展步調不一、電力調配存在問題，以及激勵措施錯位，中國有多達20%的清潔能源被浪費。這就解釋了為什么中國的風能裝機遠高于美國，但實際風電產量卻小于美國。
好消息是，中國最新的電力“十三五”規(guī)劃明確要求在2020年之前將棄風棄光率降至5%以下。國家能源局最新發(fā)布的《風電發(fā)展“十三五“規(guī)劃》不僅進一步制定了各省的裝機目標，還明確了風電產量（不僅僅是裝機容量）目標。規(guī)劃為中國北部各省，即目前棄風現(xiàn)象嚴重的“三北”（西北、華北及東北）地區(qū)省份明確設定了風電裝機總量上限，其余各省則制定最小裝機目標。規(guī)劃表示，“三北”地區(qū)以外省份未來新增的風電裝機將占新增風電裝機總量的57%，而“三北”地區(qū)將在2020年之前基本解決棄風問題。
(風電裝機容量：2015及2020年終目標（100萬千瓦），來源：中國國家能源局)
粗略的計算一下就能發(fā)現(xiàn)，對于風電部門而言，上述戰(zhàn)略并非如聽上去那么糟：2015年，中國風電發(fā)電量為1860億千瓦時，棄風率15%。假設2020年風電裝機擴大為2.5億千瓦而各省份的風電利用小時數(shù)保持不變，即棄風率不增不減，則全年發(fā)電量為4100億千瓦時。規(guī)劃中新的裝機目標為2.1億千瓦，同時要求各省將棄風率降至5%以下，并增加“三北”地區(qū)以外棄風率低的省份的風電裝機 。假設這些目標順利實現(xiàn)，2.1億千瓦的裝機容量將生產4000億千瓦時的電量，相比2.5億千瓦裝機目標的產量相差無幾，成本僅為其84%。相比而言，《風電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求2020年的風電發(fā)電量達到4200億千瓦時（要想實現(xiàn)更高的產量，可以借助規(guī)劃中提到的擴大渦輪機、發(fā)展海上風電等措施。這些措施都將在現(xiàn)有風電站的基礎上進一步擴大電力生產。）
(與2015年產量相比，三種不同情境下2020年的風電產量目標，數(shù)據源：保爾森基金會計算)
為了實現(xiàn)上述目標，中國需要制定清晰的計劃，加強各部門之間的協(xié)調，整合各種能源，提高市場效率。近幾個月來，中國迅速推出了多項舉措，如設立雙邊能源交易試點、新的區(qū)域能源交易中心（包括京津冀地區(qū)設立的能源交易中心），以及大力發(fā)展可再生能源現(xiàn)貨市場等。中國預計將于明年啟動全國碳交易市場，并對小型排放者征收環(huán)境稅。中國新近發(fā)布的風電發(fā)展及電網公司五年規(guī)劃也涵蓋了綜合規(guī)劃以及加強區(qū)域可再生能源消納方面的內容。推行這些改革絕非易事，可能會與長期以來阻礙能源市場改革以及可再生能源消納的制度誘因相沖突。
未來，裝機容量和目標或將成為衡量中國能源轉型是否順利最不重要的指標。相反，中國可以花更大的力氣厘清如何使各能源相關機構、目標以及政策之間相互協(xié)作，共同創(chuàng)建一個更加高效的能源系統(tǒng)，加速清潔能源轉型。
