從數(shù)字上看，中國國務(wù)院于11月17日審議通過的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》似乎同時顯示出中國政府的進(jìn)取心和現(xiàn)實主義。北京希望5年內(nèi)非化石能源和煤電裝機(jī)的增長量差不多，按照國務(wù)院總理李克強的說法，就是要同時 “擴(kuò)增量” 和 “保存量”。
這就意味著以上兩個行業(yè)都將獲得大量財政補貼——國家承諾為煤電清潔化的成本買單，并且支持可再生能源克服價格劣勢。
根據(jù)《金融時報》按國際能源署數(shù)據(jù)制作的全球能源補貼地圖，中國對化石能源和可再生能源的財政補貼分別排在第8位和第5位，相差不多。相比之下，其他幾乎所有國家——如海灣國家和德國——對二者的支持則有明顯的偏向性。
但能源行業(yè)觀察者認(rèn)為這些數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以表現(xiàn)出兩個行業(yè)面臨的復(fù)雜現(xiàn)實。中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會可再生能源專業(yè)委員會（CREIA）和世界資源研究所（WRI）正在合作梳理中國的能源補貼政策。CREIA政策咨詢部主管彭澎在接受記者專訪時表示，可再生能源和化石能源面臨的政策環(huán)境并不公平：前者需要經(jīng)歷漫長的審批過程才能兌現(xiàn)補貼，而后者則無需承擔(dān)巨額的外部環(huán)境和氣候成本。
記者：煤炭和可再生能源在中國能源結(jié)構(gòu)中的地位和享受的財政補貼各是怎樣的？
彭澎（以下簡稱“彭”）：根據(jù)國際能源署的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全球一次能源消費量排名前十的國家中，中國的煤炭消費比重最高，達(dá)到66%，兩倍于全球30%的平均水平?？稍偕茉吹谋戎匾苍谠黾?，可再生能源裝機(jī)的比重從2010年的26% 上升到2014年的32%，可再生能源發(fā)電量的比重從2010年的18%上升到2014年的23%。
目前，煤電進(jìn)行脫硫、脫硝、除塵等“清潔化”處理享受國家補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)是每千瓦時0.027元。2015年火電發(fā)電量為42307億千瓦時，假如每度電都按上述標(biāo)準(zhǔn)享受補貼，需要支付給發(fā)電企業(yè)大約1100億元。
可再生能源補貼絕大部分來自可再生能源電價附加費。工商業(yè)用電每千瓦時上繳可再生能源附加費0.019元，足額征收的話是800億元人民幣，但是由于各種原因無法做到足額征收，進(jìn)而導(dǎo)致補貼的發(fā)放拖欠嚴(yán)重。按照國家能源局副局長李仰哲的說法，截止到2016年上半年補貼拖欠累計達(dá)到550億元，大量并網(wǎng)發(fā)電、具備補貼發(fā)放資格的項目由于電價附加費用收取不足，遲遲拿不到應(yīng)得的補貼。
此外，金融對于火電的支持力度也非常大。因為火電廠一般可以拿到全社會最低成本的融資，是可再生能源企業(yè)無法相比的，融資成本比較低也是火電企業(yè)可以額外獲得的支持。
記者：除了發(fā)電環(huán)節(jié)所享受的環(huán)保補貼，煤電還享受其他形式的補貼嗎？
彭：煤電全生命周期的環(huán)境成本高昂。所謂符合排放標(biāo)準(zhǔn)的清潔煤，也只是在燃燒發(fā)電的環(huán)節(jié)可以做到清潔化，在前端開采以及運輸?shù)倪^程中，對環(huán)境的影響始終無法消除。像山西大同，大地上滿目瘡痍，很多挖煤留下來的大坑，內(nèi)蒙古鄂爾多斯，牧民要與煤爭水，煤炭的前端開采耗水是非常大的，造成很多草原的沙漠化，這些成本都不體現(xiàn)在燃燒發(fā)電的過程中?；痣姀S支付的稅費根本不足以負(fù)擔(dān)這些成本，環(huán)境成本最終又落到公共財政。政府需要再拿出一筆錢進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，是全體納稅人在出這一筆錢，對于公眾而言，當(dāng)然非常不劃算。
根據(jù)財政部財政科學(xué)研究所2015年的研究成果《煤炭消費總量控制的財稅政策研究》，煤炭的環(huán)境生態(tài)和公眾健康的外部成本為302元/噸，氣候變化影響造成的損失成本160元/噸。而目前的環(huán)境收費和資源稅僅為45元/噸。
記者：國際能源署近日上調(diào)了對全球綠色電力增長的預(yù)估，其中專門提到新興市場尤其是中國的巨大貢獻(xiàn)。中國是如何對于可再生能源電價進(jìn)行補貼的？
彭：按照可再生能源資源狀況和工程建設(shè)條件，中國為不同區(qū)域的風(fēng)電和光電制定了標(biāo)桿上網(wǎng)電價，原則上保證這些項目收益率在8-10%。
可再生能源電力的收費分為兩個步驟，電網(wǎng)首先按照當(dāng)?shù)孛摿蛎撓鹾蟮拿弘妰r格進(jìn)行結(jié)算。高出的部分，即燃煤脫硫標(biāo)桿電價和可再生能源標(biāo)桿電價之間的差額，則由政府設(shè)立的可再生能源基金支付，這也就是可再生能源所得到的補貼。
記者：化石能源補貼和可再生能源補貼在資金的申報和撥付等方面有什么不同嗎？
彭：化石能源補貼的發(fā)放是按月結(jié)算的?；痣姀S在完成了脫硫、脫硝、除塵之后按照每月的發(fā)電量結(jié)算，實時支付，不會拖欠。
而可再生能源的補貼要在項目建成之后，根據(jù)可再生能源補貼目錄一批一批進(jìn)行發(fā)放；而且目錄更新時間周期并不固定，最近的一批目錄等待時間長達(dá)三年。也就是說，光伏或者風(fēng)電項目建成之后，要經(jīng)過大概兩三年的時間才能申報進(jìn)入目錄。進(jìn)入目錄之后的補貼發(fā)放也是三個月結(jié)算一次，而不是按月。
以目前的情況，可再生能源項目從申報到拿到第一筆補貼的時間周期長達(dá)三年，考慮通貨膨脹率，每年的補貼還要打折扣，壓力還是比較大的。
可再生能源電價附加補貼資金管理流程
記者：發(fā)改委正在對新能源標(biāo)桿電價調(diào)整征求意見，業(yè)內(nèi)認(rèn)為下調(diào)是必然的趨勢，而且政策的執(zhí)行時間也很快，在2017年1月1日。您怎么看待可再生能源優(yōu)惠政策的逐漸收緊？
彭：因為可再生能源的附加費用由工商企業(yè)用電承擔(dān)，中央政府為了拉動經(jīng)濟(jì)，不希望電價向上漲。而在維持電價穩(wěn)定的過程中，增加可再生能源的附加費用被認(rèn)為非常困難。另外，隨著可再生能源技術(shù)的發(fā)展，其成本也在下降。
我們希望到2020年后新的風(fēng)電和光伏可以做到不需要任何補貼，平價上網(wǎng)，與煤電公平競爭。當(dāng)然，前提是煤電支付了足額的環(huán)境成本。但是，在2020年之前的這段時間，還是希望從國家和社會的層面給可再生能源一定的支持。畢竟現(xiàn)在中國需要完成環(huán)境改善以及減少碳排放的任務(wù)；而且，可再生能源畢竟是一個高端裝備制造業(yè)的延伸，可以促進(jìn)多層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
