張粒子：我國電價改革四十年評述

　　改革開放40年來，與電力體制和電力市場化改革相適應(yīng)，電價體系從單一的銷售電價，經(jīng)歷了構(gòu)建獨立的上網(wǎng)電價、輸配電價和完善銷售電價等改革，基本形成了目前較為完善的電價體系。

　　1985年之前,我國電力行業(yè)實行的是高度集中的管理模式,政府嚴(yán)格統(tǒng)一管理電價,電價制度以滿足社會公益事業(yè)的需要為原則。我國電力工業(yè)由政府統(tǒng)一管理,從發(fā)電、輸電到配電,電力生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié),均由政府自上而下垂直壟斷經(jīng)營,實行計劃建設(shè),計劃發(fā)電,計劃供電的體制。電力的買賣關(guān)系雖然也存在,但賣方和買方都沒有選擇權(quán),沒有發(fā)電價格，只有政府制定的銷售電價。這期間我國的電力市場屬于比較典型的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府壟斷經(jīng)營模式。改革開放以后,尤其是進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期,電力在計劃經(jīng)濟(jì)下的垂直壟斷經(jīng)營已經(jīng)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求,缺電局面日益嚴(yán)重,全國各地出現(xiàn)拉閘限電,電力工業(yè)成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和正常運行的瓶頸產(chǎn)業(yè)。1985年后國務(wù)院分別批準(zhǔn)了集資辦電、賣用電權(quán)、發(fā)行電力債券以及征收電力建設(shè)資金等項政策和措施，自此也開啟了我國電價改革的篇章。

　　到目前為止，我國的電價改革可以分為三個階段。第一階段是1985-2002年間，未來鼓勵集資辦電、吸引電力投資，我國實行了還本付息電價政策，之后改進(jìn)為經(jīng)營期電價，初步形成了獨立的上網(wǎng)電價，并相應(yīng)地形成了多種銷售電價，有效地加快了我國電力建設(shè)。第二階段是2002－2015年實施第一輪電力體制改革期間，電價體系在單純的銷售電價結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上增加了發(fā)電上網(wǎng)電價、部分跨省區(qū)輸電價格、部分省份大用戶直購電交易的輸電價格及輔助服務(wù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。電價形成機(jī)制的改革進(jìn)一步改變了電價體系：一是上網(wǎng)電價標(biāo)桿化和外部性成本內(nèi)部化改革，實施了煤電標(biāo)桿電價及其脫硫脫硝除塵環(huán)保及超低排放加價、風(fēng)電和光伏分區(qū)域標(biāo)桿電價、核電標(biāo)桿電價，以及水電上網(wǎng)電價標(biāo)桿制的探索。二是上網(wǎng)電價市場化探索，2004年在東北區(qū)域市場試行了兩部制上網(wǎng)電價且電量電價市場化，但由于2005年市場價格上漲致使東北區(qū)域電力市場試點停運；部分試點省份開展了大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，直接交易價格由雙方協(xié)商確定或由電力交易中心組織集中競價。三是銷售電價改革，簡化了銷售電價分類，大部分省份實行了大工業(yè)用戶峰谷分時電價，上海和浙江等省市試行了居民電價峰谷分時制，全國普遍實施居民階梯電價和可再生能源電價附加等。第三階段是2015年新一輪電力體制改革開啟以來，電價改革重點在兩方面：實施獨立輸配電價監(jiān)管，完成了第一個監(jiān)管周期省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)和專項輸電工程獨立輸配電價監(jiān)管的全覆蓋；各省、直轄市和自治區(qū)（以下簡稱各省）通過開展了多種形式的電力交易，實現(xiàn)了部分發(fā)電量價格的市場化和大工業(yè)用電價格的市場化。

　　本文將對我國現(xiàn)行電價體系的結(jié)構(gòu)和各種電價形成機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，并進(jìn)行簡要評述。

　　一、上網(wǎng)電價

　　為了吸引電源投資、促進(jìn)投資主體多元化，1985年開始對原國家電力公司之外的獨立發(fā)電廠建立了還本付息電價機(jī)制;2001年，為解決還本付息電價政策所帶來的新建發(fā)電項目投產(chǎn)初期上網(wǎng)電價過高，推動銷售電價水平上漲幅度過大問題，將獨立發(fā)電廠的上網(wǎng)電價改進(jìn)為經(jīng)營期電價。2004年,電力市場化改革初期，標(biāo)桿上網(wǎng)電價作為向市場化過渡的電價機(jī)制，在全國范圍實施，同時還開展了競價上網(wǎng)和大用戶直購電的市場化探索；2015年后，根據(jù)電改九號文要求，全國各地先后開展有序放開發(fā)用電計劃的電力市場化改革，推行大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易。今后，還將逐步全面建立發(fā)用電價格的市場形成機(jī)制。

　　1、還本付息電價

　　為了緩解電力工業(yè)發(fā)展滯后、電力供應(yīng)持續(xù)緊張的局面,1985年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，允許除國家以外的其它投資者投資發(fā)電項目。包括外資、地方政府和社會資本在內(nèi)的多元投資者的進(jìn)入,打破了中國電力市場獨家辦電的格局,在發(fā)電領(lǐng)域形成了多元化的投資主體。多家辦電政策的實施,鼓勵了大量投資流向發(fā)電領(lǐng)域。

　　由于外資、地方政府以及各種社會資本的進(jìn)入，客觀上要求對此類發(fā)電項目實行獨立核算。為與此相適應(yīng),國家開始實行多種電價制度。當(dāng)年出臺兩項基本電價政策:一是燃運加價,指電價隨燃料、運輸價格的變化而相應(yīng)浮動，該政策執(zhí)行到1993年后并入目錄電價。二是還本付息,指利用貸款建設(shè)的集資電廠或機(jī)組在還本付息期間,按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網(wǎng)電價和銷售電價（具體參見國務(wù)院國發(fā)[1985]72號和原水電部等部門聯(lián)合頒發(fā)的(87)水電財總字第101號文）。1988年,國家為緩解嚴(yán)重缺電和電力建設(shè)資金不足的問題,又出臺了一項基本電價政策,決定從1988年1月l日起對全國所有企業(yè)用電征收每千瓦時2分錢電力建設(shè)資金,作為地方電力基本建設(shè)的專項資金,有償使用,其利率還貸期限按國家撥改貸辦法執(zhí)行。

　　在1985年出臺的兩項基本電價政策后,又衍生出一些子電價政策,如小水電和小火電代售電價、帶料加工及議價燃料發(fā)電電價、超計劃發(fā)電自銷電價、超計劃用電加價、三峽建設(shè)基金、各種地方附加電價等。具體來講,1985年之前主要利用政府撥款建設(shè)的所有電廠,以及1985-1992年期間利用補(bǔ)貼的政府貸款建設(shè)的電廠或電廠的一部分,其上網(wǎng)電價按定額發(fā)電單位成本、發(fā)電單位利潤加發(fā)電單位稅金的方法核定,一廠一價,一次核定多年有效;1986-1992年期間建設(shè)的非中央政府投資電廠和1992年之后建設(shè)的所有電廠,上網(wǎng)電價執(zhí)行“新電新價”政策,按還本付息電價原則核定（《關(guān)于多種電價實施辦法的通知》(<1996>水電計字第73號）);獨立地方小火電、小水電及自備電廠的上網(wǎng)電價,一般按平均成本、平均利潤加稅金的方法核定;各電網(wǎng)企業(yè)對所屬非獨立核算電廠制定的各種內(nèi)部核算電價等。

　　多種電價制度激發(fā)了各方集資辦電的熱情,在較短時期內(nèi)解決了中國嚴(yán)重缺電的局面,支持了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長。然而,由于還本付息電價在很大程度上受個別投資成本的影響,結(jié)果上網(wǎng)電價表現(xiàn)為“一廠一價”,甚至“一機(jī)一價”。發(fā)電投資成本缺乏有效的約束機(jī)制,導(dǎo)致上網(wǎng)電價持續(xù)上漲。

　　發(fā)電領(lǐng)域投資主體的多元化和相應(yīng)的多種電價制度,雖然在一定程度上緩解了電力供應(yīng)持續(xù)緊張的矛盾,但同時也暴露出原有電力市場運作機(jī)制上的諸多弊端。如壟斷經(jīng)營的市場模式?jīng)]有根本性改變;廠網(wǎng)不分、發(fā)電環(huán)節(jié)難以形成公平競爭;省間市場壁壘阻礙電力資源優(yōu)化配置等。

　　2、經(jīng)營期上網(wǎng)電價

　　為改變成本無約束、價格無控制的狀況,1998年,國家適時調(diào)整電價政策,以“經(jīng)營期電價”政策取代“還本付息電價”政策（具體參見國家計委計辦價格[2001]701號文），制定了新的火電和水電上網(wǎng)電價核定方法。其思路是在綜合考慮電力項目經(jīng)濟(jì)壽命周期內(nèi)各年度的成本和還貸需要的基礎(chǔ)上,通過計算電力項目每年的現(xiàn)金流量,按照使項目在經(jīng)濟(jì)壽命周期內(nèi)各年度的凈現(xiàn)金流量能夠滿足資本金財務(wù)內(nèi)部收益率為條件測算電價。這一政策主要是將按電力項目還貸期還本付息需要定價,改為按社會平均先進(jìn)成本定價,加強(qiáng)了成本控制意識,同時統(tǒng)一規(guī)范了電力企業(yè)的資本金收益率水平。

　　還本付息電價、燃運加價、經(jīng)營期電價等多項電價政策的實行,對扭轉(zhuǎn)我國長期缺電局面,支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長,促進(jìn)電力企業(yè)加強(qiáng)管理、提高效率,起到了積極作用。但是,隨著電力供求關(guān)系、市場結(jié)構(gòu)的變化,上述定價方法及高度集中的電價管理體制己難以適應(yīng)電力工業(yè)健康發(fā)展的要求。

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