電煤改革發(fā)展四十年歷史進程回顧與完善我國電煤市場機制建議
解居臣
我國實施改革開放政策四十年來，國民經(jīng)濟擺脫了僵化的計劃經(jīng)濟體制束縛和桎梏，煥發(fā)出前所未有的活力,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速增長,社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，這在電力工業(yè)發(fā)展過程中表現(xiàn)的尤為突出。我在電力行業(yè)工作40余年，正好和國家改革開放40年同步和交集。所以對大部分時間從事的電力燃料供應(yīng)和管理工作體會尤其深刻，下面做一簡要的梳理和回顧。
一、我國煤炭市場化進程和電力燃料的發(fā)展概況
四十年來，我國電力工業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了規(guī)模從小到大，速度由慢而快的發(fā)展進程。改革開放初期我國電力設(shè)備裝機總量不足1億千瓦，1995年達2億千瓦，2000年裝機突破3億千瓦，尤其是2003年電力體制改革后電力裝機容量出現(xiàn)年兩位數(shù)的高速增長，到2017年已達17億千瓦；我國煤炭產(chǎn)量也實現(xiàn)了穩(wěn)定快速增長，從1978年改革開放之初的6.2億噸，到2017年已達36-37億噸；電煤需求在2003年后也以每年1-1.5億噸的幅度在增加，全國煤炭產(chǎn)量的一半以上用于發(fā)電。由于我國煤炭資源、運輸條件、區(qū)域差別等因素影響，改革進程中煤炭市場價格的變化起伏、矛盾的頻繁凸顯和轉(zhuǎn)化成為常態(tài)，長期積累在煤電兩大行業(yè)間的供需矛盾則成為發(fā)展中繞不開躲不過的坎。正所謂“三十年河?xùn)|，三十年河西”，電煤供應(yīng)緊缺時造成電力生產(chǎn)的劇烈波動；而電煤過剩時又因電力市場疲軟、需求不足導(dǎo)致庫存居高不下，使廣大電煤企業(yè)在煤電長期積累的矛盾夾縫中飽受詬病。除電煤資源供需矛盾外，電煤價格爭議，質(zhì)量糾紛也貫穿在改革發(fā)展的始終。我國煤炭價格市場化進程大致經(jīng)歷了四個階段，期間矛盾關(guān)系有所不同，深層問題逐步顯現(xiàn)。
第一個階段（1982年之前）。我國在改革開放之前，各項物資供應(yīng)緊缺匱乏，尤其是煤、電、油等能源供應(yīng)成為經(jīng)濟發(fā)展中的瓶頸。實際上從建國初期到改革開放前期，對生產(chǎn)資料一直實行計劃分配，煤炭供應(yīng)在這個時期總體為計劃經(jīng)濟模式。其基本特征是煤炭資源、鐵路運力均采取指令性計劃的方式下達，國家統(tǒng)一分配和調(diào)撥的煤炭占全國煤炭生產(chǎn)、消費總量的絕對比重很高；煤炭價格由國家控制，由原來的煤炭工業(yè)部和國家物價局對煤炭價格實行政府定價，實施低價政策，由此帶來的煤炭企業(yè)虧損由財政全額補貼。例如：改革開放初期的1979年噸煤成本17.80元，平均售價25.20元，到1983年調(diào)整為33.73元/噸，相應(yīng)噸煤成本則上升為29.33元。這一時期，煤炭供需的主體基本是單一的國有企業(yè)，由于煤炭產(chǎn)量和鐵路運力嚴重短缺，國家采取統(tǒng)一分配和調(diào)撥的方式由國家計委和物資部每年組織分配會，落實年度供應(yīng)計劃和下年一季度的預(yù)安排計劃。這在改革開放初期對保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展起到了不可替代的作用。
第二個階段（1983年—1992年）。隨著改革開放進程的逐步深化，在繼續(xù)堅持煤炭由國家計劃分配為主的前提下，增加了市場調(diào)節(jié)的成分。1983年開始，國家逐步縮小了指令性分配計劃，地方煤礦產(chǎn)量除少量納入統(tǒng)一分配外，大部分進入市場調(diào)節(jié)。1987年又增加了指導(dǎo)性計劃形式，煤炭價格在以國家計劃價格為主導(dǎo)形式的前提下，對超核定能力、超計劃生產(chǎn)的煤炭實行了加價、議價政策。而對電價采取了燃運加價政策，每年由國家物價局和各省物價局會同電力企業(yè)測算煤炭及運輸價格的漲價情況并分地區(qū)、分電網(wǎng)實行電力價格相應(yīng)調(diào)整。此外還通過電力加價籌集電力建設(shè)專項基金，如每度電征收2分錢用于地方電力建設(shè)和0.4-0.7分錢用于三峽工程建設(shè)基金。這一時期，煤炭生產(chǎn)和消費主體的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，國家采取一系列政策措施，加快能源和交通建設(shè)，為實行計劃分配為主、市場調(diào)節(jié)為輔的“雙軌制”創(chuàng)造了條件，實現(xiàn)了市場化改革的起步。
這期間由國家計委每年組織召開全國的煤炭訂貨會，下達指令性分配計劃并安排落實指導(dǎo)性計劃，簽訂相應(yīng)煤炭合同。會議規(guī)?？刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)，由于配套實行了燃運加價政策，煤電雙方互為需求，雖為合同數(shù)量、鐵路運力的分配落實而出現(xiàn)爭議，但國家的協(xié)調(diào)力度較大，訂貨會基本上都能圓滿結(jié)束。訂貨會以及后期合同執(zhí)行中友好、協(xié)商成為煤電雙方合作的主旋律。
第三個階段（1993年—2004年）。國家計劃統(tǒng)一分配占的比重越來越小，市場調(diào)節(jié)的比重進一步加大。1993年，煤炭價格逐步放開，由供需雙方協(xié)商，但對列入重點計劃的電煤，國家采取了政府指導(dǎo)價的形式。而在計劃外電煤以及其他行業(yè)用煤的煤炭價格實行市場價。煤炭價格放開后，煤、電企業(yè)價格關(guān)系尚未理順，“燃運加價”政策取消后煤電價格聯(lián)動沒有走上軌道，導(dǎo)致煤、電企業(yè)之間在質(zhì)量和價格問題上經(jīng)常發(fā)生糾紛。為避免電煤價格矛盾激化，1996年初國家計委對發(fā)電用煤實行國家指導(dǎo)價格，規(guī)定在上年實際結(jié)算價格基礎(chǔ)上，發(fā)電用煤出廠價格最高提價額度全國平均每噸8元，97年又提出噸煤提價12元的方案。2000年國家開始實行重點訂貨，參加的范圍限于重點煤礦和電力、冶金、化肥、建材、城市煤氣等八個重點用煤行業(yè)，其他均由供需雙方自主交易。煤炭市場改革過程中資源緊缺的時間多于寬松時間，煤炭成為緊缺物資，所以會議規(guī)模越開越大，成為全國參加人數(shù)最多、時間最長的馬拉松會議。
由于煤炭與電力價格形成機制不同，每年召開的全國煤炭訂貨會上電煤價格都成為焦點。連續(xù)幾年的提價，國家計劃內(nèi)煤價一路飆升，而市場煤價卻隨著供需矛盾而波動。以大同煤礦為例，98年底出礦價達到162元/噸，而此時受國民經(jīng)濟調(diào)整影響，煤炭需求增長僅達到3.5%，市場煤價跌到110元/噸，雙軌制第一次出現(xiàn)了倒掛現(xiàn)象。以后三年的訂貨會，計劃內(nèi)電煤成了香餑餑，由于用煤企業(yè)選擇了少定計劃內(nèi)電煤改為大量訂購市場煤現(xiàn)象，使每年的訂貨會因計劃落實不了而延期。
國家電力體制改革后，各發(fā)電集團還未健全燃料管理體制，電力用煤的訂貨仍延續(xù)國家電力公司時期的做法，統(tǒng)一組織計劃的落實并匯總電煤訂貨數(shù)量，期間電力企業(yè)仍是一體化運作機制，對價格的上漲實施了抱團戰(zhàn)略，及時反映電力企業(yè)的困難，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一行動，集體統(tǒng)一談判抵制煤炭價格的大幅上漲，維護了電力企業(yè)的整體利益，電煤漲價的幅度一直處在可控制范圍內(nèi)。
由于市場供求變化頻繁，特別是2002年年底以來的頻繁大幅漲價，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)發(fā)電成本劇增，經(jīng)濟效益每況愈下，火電企業(yè)幾乎全面虧損，煤電企業(yè)之間的利益矛盾也逐步升級、激化。為此，國家出臺了一系列針對電煤價格的宏觀調(diào)控政策，以緩解煤電價格矛盾。
一是2003年的煤電價格矛盾疏導(dǎo)。2003年長沙煤炭訂貨會上，由于煤電雙方對煤炭價格上漲未達成一致意見，電煤訂貨合同未能落實。2003年7月，國家發(fā)改委在青島召開了補簽電煤合同會議。同時為解決發(fā)電成本增長壓力，國家發(fā)改委研究制定了全國電價上漲4厘/千瓦時的措施。
2003年12月，國家發(fā)改委以內(nèi)部明電形式下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整電價的通知》。文中明確：適當(dāng)提高燃煤機組上網(wǎng)電價。將全國省級及以上電網(wǎng)調(diào)度的燃煤機組上網(wǎng)電價一律提高每千瓦時0.7分錢（含稅），銷價0.8分用以解決2003年、2004年煤炭價格上漲及鐵路運費上調(diào)對發(fā)電成本增支的影響。同時相應(yīng)調(diào)整電網(wǎng)銷售電價。
二是2004年的煤電價格矛盾疏導(dǎo)。2004年4月，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于進一步疏導(dǎo)電價矛盾規(guī)范電價管理的通知》。2004年6月，國家發(fā)改委對電網(wǎng)銷售電價和上網(wǎng)電價進行了調(diào)整。其中銷售電價漲2.2分，上網(wǎng)電價調(diào)整1.2分，其中因煤價上漲 0.8分。
2004年6月，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)47號文下發(fā)了《關(guān)于做好電力迎峰度夏工作的通知》。文中明確：電價調(diào)整后，電煤價格不分重點合同內(nèi)外，均由供需雙方協(xié)商確定。同時明確盡快建立煤電價格聯(lián)動機制。8月，國家發(fā)改委即以特急內(nèi)部明電下發(fā)了《關(guān)于對部分地區(qū)電煤價格實行臨時性干預(yù)措施的通知》，文中明確：決定對河南、安徽、山東、山西、陜西5個煤炭主產(chǎn)省電煤銷售價格實行臨時性干預(yù)措施，上述地區(qū)以5月底電煤實際結(jié)算車板價為基礎(chǔ)，在不超過±8%的幅度內(nèi)，由煤炭企業(yè)和電力企業(yè)協(xié)商確定價格。此通知有效抑制了正在醞釀的新的電煤漲價意向。
第四個階段，（2005年至今）。全國煤炭訂貨會改為全國煤炭產(chǎn)運需銜接會，數(shù)量由供需雙方在煤、電、運三方共同制定的銜接框架方案內(nèi)自主銜接，價格也由供需雙方自主協(xié)商。國家發(fā)改委加大了對煤炭訂貨體制和機制的改革力度，加快了改革步伐。2005年，實現(xiàn)了三個突破：（一）發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵企業(yè)自主銜接，依法簽定合同；（二）政府通過發(fā)布銜接原則和框架方案，指導(dǎo)產(chǎn)運需銜接，不再直接對企業(yè)分配資源；（三）在鐵路運力偏緊的情況下，運力配置效率優(yōu)先與保障重點相結(jié)合。由于鐵路運力的改善，原由企業(yè)自行簽訂的無運力保證的“白合同”煤炭也轉(zhuǎn)為有運力的“綠合同”，訂貨數(shù)量大大突破原銜接框架方案。
2006年，實施了“三項措施”：（一）在政府控制條件下，取消電煤價格臨時干預(yù)措施，由企業(yè)自主協(xié)商定價；（二）鐵路重點運力不再翻版，根據(jù)上年實際完成情況和新增生產(chǎn)能力予以調(diào)整；（三）運力配置向誠實守信、依法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營、合同兌現(xiàn)率高的企業(yè)以及中長期、大宗合同傾斜。
2007年，繼續(xù)推進“三個深化”：（一）徹底取消延續(xù)50多年的由政府組織產(chǎn)運需企業(yè)召開訂貨會的做法；（二）進一步引入競爭機制，凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，不分所有制、不分隸屬關(guān)系，均可以自主參加銜接；（三）在堅持供需雙方企業(yè)根據(jù)市場供求關(guān)系協(xié)商定價的基礎(chǔ)上，明確了以質(zhì)論價、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、同質(zhì)同價的原則。
2008年，在鞏固前幾年改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)朝著建立完善統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代煤炭市場體系方向推進。一是深化壟斷行業(yè)改革，引入競爭機制。在煤炭資源和運力的配置上，妥善處理公平競爭與保障重點的關(guān)系，二是繼續(xù)推進煤炭價格市場化改革。
應(yīng)該說電煤市場化是必然的發(fā)展趨勢，國家已經(jīng)完全放開對于電煤價格的控制，但在目前電價市場化改革未到位情況下，電力企業(yè)被置于不公正的市場位置，而在訂貨主體方面，五大集團已建立了自己的燃料管理機構(gòu)，在煤炭訂貨會上由各發(fā)電企業(yè)自行和煤炭企業(yè)對接，一個拳頭變成了五個手指，而煤炭市場和運力市場則一直處于在偏緊的狀態(tài)，面對供應(yīng)量不足、品種不對路，缺乏對電煤的選擇權(quán)，往往是被動地接受，在煤價上漲時喪失了話語權(quán)，協(xié)商定價成為空話，煤價在放開后象一匹脫了韁的野馬漲個不停，最高時每年漲50--100元不等，2008年曾出現(xiàn)噸煤超800元甚至個別達到1000元的極端情況，煤電之間的矛盾呈愈演愈烈之勢，電力企業(yè)受到電價管制和煤價的雙重壓力出現(xiàn)巨額虧損。
針對煤炭市場化過程中價格的劇烈波動情況，有關(guān)部門經(jīng)過多次反復(fù)調(diào)研，摸底監(jiān)測，2004年12月國家發(fā)改委以發(fā)改價格[2004]2909號文下發(fā)了《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見的通知》。明確了上網(wǎng)電價與煤炭價格聯(lián)動，銷售電價與上網(wǎng)電價聯(lián)動，電價聯(lián)動周期原則上以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期。若周期內(nèi)平均煤價比前一周期變化幅度達到或超過5%，相應(yīng)調(diào)整電價。
2005年4月國家發(fā)改委先后下發(fā)通知：自5月1日起啟動煤電聯(lián)動方案，銷價上調(diào)2.52分/千瓦時，上網(wǎng)電價上調(diào)2.32分/千瓦時，煤電聯(lián)動1.28分/千瓦時。
2006年的濟南訂貨會使煤電矛盾再度升溫，并由于矛盾無法彌合而使定貨會無果而終，之后在長達四個月時間里，煤電之間就電煤價格進行了艱難的拉鋸戰(zhàn)。在國家有關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，四月份電煤合同陸續(xù)簽訂。為疏導(dǎo)電價矛盾，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委6月28日下發(fā)特急文件調(diào)整電價，全國上網(wǎng)電價平均上調(diào)11.74元／千千瓦時，銷售電價平均提高24.94元／千千瓦時，發(fā)電調(diào)整項目包括：全國平均煤(運)電聯(lián)動銷售電價提高9.79厘／千瓦時；脫硫項目專項加價全國平均調(diào)整電價2.4厘／千瓦時；新投產(chǎn)機組標桿上網(wǎng)電價按煤(運)電聯(lián)動同步調(diào)整。
煤電價格聯(lián)動涉及多方面利益關(guān)系，特別是在煤電運相對緊張形勢下，更是多方關(guān)注的焦點，煤電聯(lián)動政策的出臺充分體現(xiàn)了國家對國民經(jīng)濟運行中煤電油運行工作的高度重視。從長遠看，國家將在堅持放開煤價的基礎(chǔ)上，對電力價格實行競價上網(wǎng)，建立市場化的煤電價格實時聯(lián)動機制。在過渡期間，實施煤電價格聯(lián)動政策，將有助于積極穩(wěn)妥地推進電力市場建設(shè)，建立靈活的、能夠及時反映煤價變化的電價調(diào)整機制，促進電力體制改革、電力事業(yè)發(fā)展和市場經(jīng)濟的逐步完善。
但07年以來CPI的大幅度上漲以及國民經(jīng)濟中出現(xiàn)過熱勢頭，中央強調(diào)防止經(jīng)濟過熱、防止通貨膨脹，對于煤電聯(lián)動政策也出現(xiàn)了一些爭論。使這項政策的落實工作懸于停頓之中。
二、煤炭市場化進程中存在的問題
1、煤炭資源和鐵路運力階段性不足，品種性短缺和地區(qū)間不平衡是造成多次電煤緊張的主要原因。
從原煤生產(chǎn)和鐵路運煤增長情況來看與電煤供應(yīng)的變化是非常一致的。我國煤炭多年來保持持續(xù)穩(wěn)定增長，但與我國經(jīng)濟快速發(fā)展，與電力、鋼鐵、有色、建材的產(chǎn)量增幅相比一定時期出現(xiàn)總體上的供不應(yīng)求。例如2005-2008年煤炭產(chǎn)量增長率分別為7.87%、8.1%、8.21%、7.63%，遠低于我國GDP和工業(yè)生產(chǎn)兩位數(shù)的增長幅度。
我國的煤炭資源集中分布在山西、陜西、蒙西等三西地區(qū)，而我國經(jīng)濟發(fā)達省份和負荷中心多集中在華東、中南地區(qū)，西煤東運、北煤南運是我國煤炭運輸格局的主要特點。近年來鐵路煤炭運力增長主要集中在大秦、侯月線等西煤東運主干線上，而依靠鐵路直達運輸?shù)娜A中地區(qū)調(diào)入煤炭受限，在調(diào)劑豐枯矛盾、迎峰度夏和遇到自然災(zāi)害時往往出現(xiàn)地區(qū)性、時段性緊張。例如2004年華東地區(qū)煤炭供不應(yīng)求和2008年南方冰雪災(zāi)害時，都因電煤供應(yīng)緊張造成3000萬千瓦的機組停備。
重點合同量不足，新機用煤很難保證。一些年來電煤的重點合同雖有增加，但同新機投產(chǎn)量和電煤需求量增長相比，重點合同比例在連年下降，以2008年為例，重點訂貨量為5.85億噸，占全國直供電廠需煤量的60%左右，比03年訂貨比例低了20個百分點。因價格、運力等因素影響，部分電煤合同計劃兌現(xiàn)率處于較低水平，也進一步加大了重點供應(yīng)量的不足。
受我國煤炭賦存條件所限，我國的優(yōu)質(zhì)動力煤資源比較短缺，隨著多年的開采和消費，出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)煤、個別煤種資源枯竭，無替代資源接續(xù)現(xiàn)象，發(fā)電企業(yè)很難按設(shè)計煤種采購到合適的燃料。
2、電煤價格矛盾突出
自03年放開煤價以來電煤價格出現(xiàn)大幅度的上漲，據(jù)統(tǒng)計2004-2008年全口徑電煤到廠綜合價從268.45元上漲為476.18元，上漲幅度為77%；其中國家重點訂貨合同價格從267.17元上漲為482.22元，上漲幅度為80%；而同期相比因煤而調(diào)整的電價只上升了3.06分，加上電網(wǎng)公司讓利的2分錢僅為5.06分，可消化煤價上漲因素100元左右，為此，2008年全年僅五大電力集團就虧損326億元，其中主業(yè)(火電）虧損超過400億元。鑒于電力企業(yè)虧損嚴重、經(jīng)營困難等因素，2009年度的煤炭產(chǎn)運需銜接時，煤炭與電力企業(yè)雙方因價格分歧過大而未達成協(xié)議，使電煤供應(yīng)在總體平衡中產(chǎn)生許多不確定性，也加深了煤電企業(yè)之間的隔閡和壁壘，加劇了原本就有的矛盾。
3、煤質(zhì)下降的影響巨大
近幾年優(yōu)質(zhì)煤資源短缺，供應(yīng)更為緊張，電煤質(zhì)量普遍下降。電力企業(yè)受市場影響，供煤渠道增多，尤其在供應(yīng)緊張情況下往往是饑不擇食，也導(dǎo)致市場煤質(zhì)低下、以次充好現(xiàn)象增多。2003年全國電煤平均發(fā)熱量為4950打卡，而2008年僅為4410大卡，下降了540大卡左右，降幅13%。
煤質(zhì)下降一是相當(dāng)于隱形漲價，二是降低了鐵路運輸效率，三是影響發(fā)電企業(yè)的安全生產(chǎn)和節(jié)能降耗，導(dǎo)致燃燒不穩(wěn)、效率降低、磨損嚴重、事故增加、環(huán)保超標等一系列不良后果。
三、完善煤炭市場化改革的粗淺拙見
改革開放以來，尤其從“十一五”開始我國經(jīng)濟和電力工業(yè)實現(xiàn)了平穩(wěn)快速發(fā)展，年均投產(chǎn)新機超過1億千瓦，2017年底煤電裝機10.2億千瓦，電煤消費量超過20億噸。從發(fā)電生產(chǎn)能力分析，電力供需處于總體平衡局部地區(qū)供大于求的狀態(tài)，但受一次能源和運力的約束，各區(qū)域存在一定的差異，如果電煤供應(yīng)得不到滿足，部分區(qū)域電網(wǎng)仍會出現(xiàn)供應(yīng)緊張的情況。近幾年電煤供應(yīng)緊張狀況時隱時現(xiàn)，電煤矛盾時而加劇就說明了這一點。
我國電力發(fā)展，尤其是燃煤電站建設(shè)發(fā)展還有很長的路要走，發(fā)電耗用煤量在可預(yù)見的將來仍呈連續(xù)緩慢上升態(tài)勢。如何保證電煤的穩(wěn)定、有序供應(yīng)是擺在我們面前和將來重大而艱巨的任務(wù)，需要認真貫徹落實國家有關(guān)能源政策，在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟由數(shù)量上的增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，需要認真探索研究經(jīng)濟新常態(tài)下電力燃料供應(yīng)的新途徑、新方法。努力創(chuàng)造一個公平、公正、良性互動的和諧電煤供應(yīng)環(huán)境。為此我認為：
1、綜合考慮煤電油運各種因素，做好能源總體規(guī)劃，統(tǒng)籌解決電煤供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性問題。
一是要依據(jù)電力生產(chǎn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，分析預(yù)測電煤需求，根據(jù)煤炭資源結(jié)構(gòu)變化趨勢，尤其是近幾年國家實施的煤炭去產(chǎn)能計劃，優(yōu)化配置新、老機組發(fā)電用煤資源結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定供應(yīng)主渠道。
二是應(yīng)根據(jù)煤炭資源及需求地區(qū)性、結(jié)構(gòu)性特點，優(yōu)化電煤鐵路、港航運輸流向，建立健全能源綜合運輸調(diào)配體系，提高相關(guān)部門能源跨區(qū)調(diào)配能力，增強應(yīng)對能源資源需求突發(fā)性、大規(guī)模變動的能力。
三是加強國家對煤炭資源和電煤供應(yīng)的調(diào)控力度。配合國家的煤炭去產(chǎn)能規(guī)劃，煤炭行業(yè)要向技術(shù)水平高、安全設(shè)施好、環(huán)保措施配套和高產(chǎn)能方向發(fā)展，加快大型煤炭基地建設(shè)的進程，以提高煤炭生產(chǎn)的集中度和規(guī)模化，支持國有大礦發(fā)揮煤炭企業(yè)技術(shù)、裝備、管理和人才優(yōu)勢，兼并改造小煤礦，以盡快增加煤炭供應(yīng)的保障度。國家發(fā)改委在新形勢下，加強了對電煤穩(wěn)定供應(yīng)的調(diào)控，多次召開會議要求國有大型煤炭企業(yè)加大供應(yīng)力度，提高長協(xié)煤所占的比例和兌現(xiàn)率，確定長協(xié)煤的價格，這對保證重點電煤供應(yīng)、維護電力企業(yè)的合法權(quán)益事關(guān)重要，其中關(guān)鍵是提高執(zhí)行力，要不折不扣的落實。
四是適時建立國家煤炭應(yīng)急儲備制度。煤炭資源作為關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性資源，國家應(yīng)該具備相當(dāng)?shù)恼{(diào)配能力，從宏觀制度層面，構(gòu)建煤炭儲備體系，以應(yīng)對諸如華中地區(qū)由于鐵路運輸瓶頸和氣候影響問題突出而經(jīng)常出現(xiàn)的電煤頻繁告急的狀況。啟動煤炭儲備機制不僅可以緩解能源安全與經(jīng)濟發(fā)展提速間的沖突與矛盾，也可以平抑煤炭市場異常波動，防止過度投機行為。
2、盡快疏導(dǎo)煤電價格矛盾
在現(xiàn)有體制機制下，煤電價格矛盾是當(dāng)前我國煤電發(fā)展最突出的矛盾，在宏觀經(jīng)濟形勢尤其是物價趨于穩(wěn)定后，應(yīng)首先解決長期積累的煤電價格矛盾，健全煤、電價格形成機制。
一是在解決煤電價格矛盾時，既要確立煤價和電價合理的市場關(guān)系，也要對電價、煤價的形成機制進行改革。在按照社會平均成本核算的前提下，制定煤炭和電力合理的比價關(guān)系。
從“供求關(guān)系決定價格”的市場規(guī)律來講，在電煤資源緊缺的情況下，電煤價格上漲無疑是必然趨勢。但是如果放任電煤價格無序上漲，將全盤動搖國家以發(fā)電企業(yè)過去數(shù)年的平均成本確定上網(wǎng)標桿電價的機制，嚴重影響電煤供應(yīng)的穩(wěn)定，出現(xiàn)虧損欠貸和資金鏈斷裂的惡性循環(huán)。雖然市場對資源的配置是通過價格波動的形式來實現(xiàn)的，但單純的市場機制具有自發(fā)性、事后性和微觀性，在我國目前煤炭市場機制還未完全形成，資源處于有限度的平衡時，煤炭企業(yè)以供求關(guān)系決定價格，自主經(jīng)營追求利潤的自發(fā)性和微觀性行為必然會導(dǎo)致單一市場調(diào)節(jié)，對于社會生產(chǎn)也就意味著“無政府狀態(tài)”。我們在市場中看到，當(dāng)前電煤一口價現(xiàn)象徹底改變了過去十幾年的熱值定價的基本辦法，致使電力企業(yè)完全喪失了對價格的商議權(quán)和維護自身合法權(quán)益的能力。我認為煤炭產(chǎn)品應(yīng)結(jié)合我國具體的經(jīng)濟環(huán)境和特點漸進式開放，逐步走向市場化，特別是對于下游市場而言，在電煤價格走向市場化的同時應(yīng)系統(tǒng)配套出臺電價市場化政策，兩個市場同步改革將會減少煤電矛盾發(fā)生的機率。
二是要形成規(guī)范的煤電聯(lián)動機，對電價實行有效的價格監(jiān)管和適時調(diào)整。煤電價格聯(lián)動涉及多方面的利益關(guān)系，隨著市場經(jīng)濟的逐步確立，電價形成最終要走向市場化，煤電價格聯(lián)動只是目前的過渡之策，但在目前我國能源現(xiàn)狀和電力體制改革進程中，這項政策的實行具有重要現(xiàn)實意義。實施煤電價格聯(lián)動，將有助于積極穩(wěn)妥地推進電力市場建設(shè)，建立靈活的、能夠及時反映煤價變化的電價調(diào)整機制，在促進電力體制改革的同時，也有助于煤炭上下游市場的協(xié)調(diào)發(fā)展。
三是加強電煤價格與電廠電煤供耗存狀況的統(tǒng)計監(jiān)測和預(yù)警，通過價格信息網(wǎng)絡(luò)及時發(fā)布，為供需雙方提供參考依據(jù)，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費。
在不能實行煤電聯(lián)動的情況下，政府應(yīng)行使價格干預(yù)權(quán)，對電煤價格過快上漲實施價格干預(yù)措施。
3、改革、完善電煤年度產(chǎn)運需銜接制度
多環(huán)節(jié)、大批量的電煤供應(yīng)，年度訂貨銜接工作必不可少。政府有關(guān)部門在這項工作中具有不可或缺的地位和作用。由于電煤供應(yīng)的特殊性（量大、持續(xù)、社會性），和國家仍將對電價實施監(jiān)管等原因，國家在放開煤炭市場的同時也更要加強調(diào)控和監(jiān)管。在深入改革的情況下一是應(yīng)強調(diào)要求企業(yè)訂立中長期合同。電煤供應(yīng)中，電廠、煤礦之間的供需關(guān)系具有相對固定性，具備訂立中長期合同條件，建議可將原重點合同和區(qū)域電煤供需合同直接轉(zhuǎn)換為電煤中長期合同。
二是要強調(diào)落實新機用煤資源、運力的配置及相關(guān)價格政策。由于資源運力緊張，在近幾年電煤銜接中新機訂貨量存在較大缺口，價格基本上是市場價，而電價則實行標桿電價．所以新機投產(chǎn)后全部虧損，完全體現(xiàn)不出其高效、低耗的經(jīng)濟性。
三是針對運輸瓶頸制約問題，政府要加強對認鐵路運輸?shù)谋O(jiān)管力度。電煤供、運、需三方訂立具有法律效力的合同，多開直達列車，增開萬噸大列。同時政府加強對鐵路月度運輸計劃編制和實施的監(jiān)管，確保合同兌現(xiàn)。
4、培育和發(fā)展我國煤炭市場體系
根據(jù)國際國內(nèi)煤炭交易活動的分析，結(jié)合我國特有的煤炭產(chǎn)供銷現(xiàn)狀，我認為我國煤炭市場應(yīng)有序地進行培育和發(fā)展。
我國煤炭市場建設(shè)的戰(zhàn)略目標應(yīng)當(dāng)是在開放、競爭、統(tǒng)一與有效監(jiān)管的體制環(huán)境下，以形成充分高效的煤炭市場為出發(fā)點，通過對市場主體的再造、市場價格體制機制的改革、市場秩序的規(guī)范與監(jiān)管、市場行為的規(guī)制與引導(dǎo)等措施，建立以主要煤炭生產(chǎn)企業(yè)和電力企業(yè)集團直接談判定價、中長期合同為主導(dǎo)，分品種、分區(qū)域、有層次、相互競爭、有形市場和虛擬市場并存的現(xiàn)代煤炭市場體系，為市場配置資源和定價、安全經(jīng)濟供應(yīng)煤炭提供保障，為構(gòu)筑未來我國統(tǒng)一能源市場打下基礎(chǔ)。實現(xiàn)這個目標要分兩步走。
第一階段，即運能和煤炭資源、品種不能充分滿足需求。要做好以下工作：一是調(diào)整煤炭生產(chǎn)和銷售結(jié)構(gòu)，擴大優(yōu)質(zhì)煤炭資源的生產(chǎn)，增加供給，改善煤炭供需關(guān)系，滿足國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對煤炭的需求。二是通過有效的市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控，防止煤炭市場壟斷勢力的強化，同時防止煤炭價格和煤炭市場發(fā)生大的波動從而引起一連串的經(jīng)濟與社會問題。三是在政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，組織好全國的產(chǎn)運需銜接活動和本省區(qū)內(nèi)的產(chǎn)運需銜接，突出骨干電力企業(yè)集團和煤炭生產(chǎn)企業(yè)的主體地位。四是以市場導(dǎo)向為主，政府協(xié)助為輔，有序建立區(qū)域性和集散地、港口的煤炭交易場所，為不同層次的煤炭生產(chǎn)企業(yè)和用戶提供交易平臺。五是在已開發(fā)運行的煤、電及環(huán)渤海電煤指數(shù)的基礎(chǔ)上，建立健全全國統(tǒng)一的動力煤價格指數(shù)體系，以引導(dǎo)和指導(dǎo)煤炭生產(chǎn)和消費企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，促進煤炭產(chǎn)、運、需按市場化方式銜接。
第二階段，煤炭生產(chǎn)、需求和運輸部門向市場化方向改革基本完成階段。這一時期，全國主要骨干煤炭生產(chǎn)企業(yè)和各大電力集團企業(yè)主導(dǎo)煤炭市場經(jīng)濟活動和經(jīng)濟利益的格局基本形成，煤炭資源和運力按供需雙方選擇完全進行市場化配置，煤炭供應(yīng)能保障我國煤炭需求，我國煤炭市場在國際煤炭市場上有相應(yīng)地位，煤炭柜臺市場和期貨市場投入運營。電煤供應(yīng)結(jié)構(gòu)中，直接和中長期合同供應(yīng)量應(yīng)占60%-70%；貿(mào)易量25%-35%；柜臺市場和期貨市場實物交割量占2%-5%，這樣我國建立綜合煤炭市場體系的目標初步實現(xiàn)。
需要強調(diào)的是，在全國煤炭市場體系建設(shè)中，在發(fā)揮市場作為配置資源的基礎(chǔ)性作用的同時，應(yīng)充分發(fā)揮政府的監(jiān)管和調(diào)控作用，主導(dǎo)并制定這方面的實施方案。同時，有關(guān)行業(yè)組織聯(lián)合制定交易規(guī)制，積極扶持和構(gòu)建跨行業(yè)的協(xié)調(diào)服務(wù)機構(gòu)和配套服務(wù)機制，形成完善的交易體系。
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