3、“十二五”規(guī)劃時(shí)期（2011-2015年）

　　“十二五”期間，主管部門(mén)仍未正式公布電力“十二五”規(guī)劃。電力企業(yè)仍然按照國(guó)家《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》總體部署以及分散在《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》等對(duì)電力的要求進(jìn)行投資建設(shè)。

　　中電聯(lián)在2010年組織編制完成《電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃研究報(bào)告》。該研究報(bào)告總結(jié)分析了“十一五”電力發(fā)展的成績(jī)和問(wèn)題，提出了“十二五”電力發(fā)展的思路、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、布局、質(zhì)量和政策措施建議，得到了主管部門(mén)的高度重視，并在電力行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了較大影響。

　　《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次把規(guī)劃指標(biāo)分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。如：非化石能源消費(fèi)比重、火電二氧化硫排放強(qiáng)度、火電氮氧化物排放強(qiáng)度為約束性指標(biāo)。該規(guī)劃還對(duì)電力發(fā)展提出了“民生改善”的指標(biāo)，如：居民人均生活用電量指標(biāo)。

　　2015年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)（2015）9號(hào)）文件，開(kāi)啟“管住中間、放開(kāi)兩頭”模式的新一輪電力體制改革序幕。2015年11月底，為配合9號(hào)文件落實(shí)、有序推進(jìn)電力改革工作，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定并發(fā)布了6個(gè)電力體制改革配套文件，分別從電價(jià)、電力市場(chǎng)架構(gòu)、電力交易機(jī)制、發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)、電網(wǎng)公平接入等電力市場(chǎng)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域以及相應(yīng)的電力監(jiān)管角度明確和細(xì)化電力改革的政策措施。各省市積極行動(dòng)，啟動(dòng)了電力改革試點(diǎn)工作。

　　“十二五”期間，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，連續(xù)跨過(guò)10億、11億、12億、13億、14億、15億大關(guān)，2015年達(dá)到15.3億kW,超過(guò)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的預(yù)期目標(biāo)，其中常規(guī)水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、天然氣發(fā)電均超額完成規(guī)劃預(yù)期性目標(biāo)。2011年底，風(fēng)電裝機(jī)超過(guò)美國(guó)，躍居世界第一；核電雖然在建規(guī)模較大，但因施工工期較長(zhǎng)，低于規(guī)劃預(yù)期性目標(biāo)。抽水蓄能裝機(jī)低于規(guī)劃預(yù)期性目標(biāo)。受風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電新投產(chǎn)規(guī)模創(chuàng)新高的拉動(dòng)作用影響，電源結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化。截至2015年底，全國(guó)非化石能源裝機(jī)容量占全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量的比重為34.83%, 2015年全國(guó)發(fā)電量達(dá)到5.74萬(wàn)億千瓦時(shí)，其中非化石能源發(fā)電量占全國(guó)發(fā)電量的比重上升到27.23%。220千伏及以上輸電線路合計(jì)60.9萬(wàn)公里，變電容量33.7億千伏安，“西電東送”能力達(dá)到1.4億kW。電力供給保障有力。非化石能源在一次能源消費(fèi)中的比重從2010年的9.4%提高到2015年的12%，超額完成了規(guī)劃預(yù)定目標(biāo)。全面解決了無(wú)電人口用電問(wèn)題。我國(guó)電力裝機(jī)規(guī)模、發(fā)電量、電網(wǎng)規(guī)模穩(wěn)居世界第一。

　　煤電限控，投產(chǎn)規(guī)模略低于規(guī)劃預(yù)期性目標(biāo)?；痣娧b機(jī)容量占全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量比重下降到65.92%，其中煤電裝機(jī)容量占全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量的比重為59.01%。火電大容量高參數(shù)高效機(jī)組比重繼續(xù)提高，全國(guó)百萬(wàn)千瓦容量等級(jí)機(jī)組已達(dá)86臺(tái)，60萬(wàn)千瓦及以上火電機(jī)組容量所占比重達(dá)到42.91%。2015年，火電發(fā)電量42307億千瓦時(shí)，比上年下降1.68%，是自改革開(kāi)放以來(lái)首次年度負(fù)增長(zhǎng)。

　　“十二五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)的減速帶動(dòng)電力消費(fèi)需求放緩，電力供需“前緊后松”，出現(xiàn)電力過(guò)剩局面。2015年全社會(huì)用電量為5.69萬(wàn)億千瓦時(shí)，低于6.15萬(wàn)億kW.h的規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)。其中第二產(chǎn)業(yè)用電量增速大幅回落，自本世紀(jì)以來(lái)首度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，是全社會(huì)用電低速增長(zhǎng)的主要原因。電力供應(yīng)能力總體充足，東北、西北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。

　　節(jié)能減排成效顯著。煤電機(jī)組供電煤耗提前完成規(guī)劃預(yù)期性指標(biāo)，繼續(xù)保持世界先進(jìn)水平；火電廠廠用電率提前完成規(guī)劃預(yù)期性指標(biāo)；全國(guó)線路損失率有所波動(dòng)，未達(dá)到規(guī)劃預(yù)期性指標(biāo)。據(jù)中電聯(lián)分析，2015年火電發(fā)電量二氧化硫排放強(qiáng)度、火電發(fā)電量氮氧化物排放強(qiáng)度均提前實(shí)現(xiàn)規(guī)劃約束性指標(biāo)。全國(guó)已投運(yùn)火電廠煙氣脫硫機(jī)組容量8.2億千瓦，占全國(guó)煤電機(jī)組容量的91.20%；已投運(yùn)火電廠煙氣脫硝機(jī)組容量約8.5億千瓦，占全國(guó)煤電機(jī)組容量的94.54%;全國(guó)火電廠每千瓦時(shí)發(fā)電量耗水量為1.4千克；每千瓦時(shí)發(fā)電量廢水排放量為0.07千克。

　　由于沒(méi)有正式公布電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃，且對(duì)各類電源統(tǒng)籌發(fā)展、網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展、部分能源送受地區(qū)之間利益矛盾等重大規(guī)劃問(wèn)題研究、指導(dǎo)、銜接、協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)了東北等地區(qū)多年電力供應(yīng)過(guò)剩，導(dǎo)致設(shè)備利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企業(yè)效益下降；由于就地消納市場(chǎng)空間不足，跨區(qū)送出線路建設(shè)滯后，調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，使得西南地區(qū)棄水、“三北”地區(qū)棄風(fēng)、棄光限電現(xiàn)象加劇，可再生能源發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展難度加大；電力清潔替代任務(wù)的實(shí)施進(jìn)程與成效受電力價(jià)格和電力基礎(chǔ)設(shè)施等因素的制約；電力企業(yè)“走出去”面臨著風(fēng)險(xiǎn)控制、國(guó)際化管理、環(huán)境治理、企業(yè)文化與當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化的融合等方面經(jīng)驗(yàn)不足問(wèn)題；電力市場(chǎng)化改革任重道遠(yuǎn)。中央9號(hào)文件精神為我國(guó)深化電力市場(chǎng)化改革奠定了重要基礎(chǔ)，但是在市場(chǎng)體系建設(shè)、交易規(guī)則設(shè)計(jì)、市場(chǎng)主體培育、政府有效監(jiān)管、誠(chéng)信體系建立等方面都面臨著諸多的問(wèn)題，需要在進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍并認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善市場(chǎng)規(guī)則，循序漸進(jìn)。

　　4、“十三五”規(guī)劃時(shí)期（2016—2020年）

　　2015年11月，時(shí)隔10年之后,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局正式公布了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。該規(guī)劃按照黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，落實(shí)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”發(fā)展戰(zhàn)略，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，加強(qiáng)國(guó)際合作；著力調(diào)整電力結(jié)構(gòu)，著力優(yōu)化電源布局，著力升級(jí)配電網(wǎng)，著力增強(qiáng)系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，著力提高電力系統(tǒng)效率，著力推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新；加快調(diào)整優(yōu)化，轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代電力工業(yè)體系，惠及廣大電力用戶，為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)支撐和保障。

　　通過(guò)執(zhí)行“十三五”規(guī)劃，“十三五”前兩年，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量年均增長(zhǎng)7.9%，跨過(guò)16、17億千瓦大關(guān)，到2017年底達(dá)到177676萬(wàn)千瓦，穩(wěn)居世界第一。其中，水電34316萬(wàn)千瓦（其中抽水蓄能2871萬(wàn)千瓦）、火電110507萬(wàn)千瓦、核電3582萬(wàn)千瓦、并網(wǎng)風(fēng)電16325萬(wàn)千瓦、并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電12942萬(wàn)千瓦。由于近幾年國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列促進(jìn)太陽(yáng)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，啟動(dòng)光伏扶貧、光伏領(lǐng)跑者等項(xiàng)目建設(shè)，加之受電價(jià)調(diào)整等因素影響，太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)爆發(fā)式發(fā)展，已經(jīng)提前三年實(shí)現(xiàn)了“十三五”發(fā)展目標(biāo)。水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電和在建核電裝機(jī)規(guī)模均居世界第一。全國(guó)電網(wǎng)新增500千伏及以上線路長(zhǎng)度2.47萬(wàn)千米、變電設(shè)備容量2.77億千伏安，跨區(qū)跨省輸電能力達(dá)到2.3億千瓦，全國(guó)電網(wǎng)220千伏及以上線路長(zhǎng)度64.5萬(wàn)千米、變電設(shè)備容量36.9億千伏安。2017年全國(guó)全口徑發(fā)電量64171億千瓦時(shí)，電力供應(yīng)能力持續(xù)增強(qiáng)。

　　國(guó)家在積極發(fā)展新能源的同時(shí)，防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)工作初見(jiàn)成效，使得電力結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展。非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重持續(xù)提高，2017年全國(guó)非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到6.9億千瓦，占總發(fā)電裝機(jī)容量比重上升到38.7%。全國(guó)非化石能源發(fā)電量1.9萬(wàn)億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量比重為30.3%，比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)西南地區(qū)水電消納的通知》、《解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案》等政策文件，在電力企業(yè)及有關(guān)各方的共同努力下，棄水、棄風(fēng)、棄光和核電限電情況有所緩解。

　　受宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)中向好、新業(yè)態(tài)和新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展以及夏季高溫天氣等因素影響，“十三五”前兩年全社會(huì)用電量增速分別以5%、6.6%連續(xù)回升,2017年全社會(huì)用電量達(dá)到63625億千瓦時(shí)。各行業(yè)企業(yè)認(rèn)真落實(shí)電能替代各項(xiàng)配套措施，在居民采暖、工（農(nóng)）業(yè)生產(chǎn)制造、交通運(yùn)輸、電力供應(yīng)與消費(fèi)、家庭電氣化等各領(lǐng)域，大力度推進(jìn)電能替代，成效顯著。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2017年國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)共推廣完成電能替代電量1286億千瓦時(shí)。國(guó)家有關(guān)部委印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好新形勢(shì)下電力需求側(cè)管理工作的通知》，修訂了《電力需求側(cè)管理辦法》明確了新形勢(shì)下電力需求側(cè)管理新定義與新內(nèi)容，補(bǔ)充了實(shí)施主體，增加了實(shí)施領(lǐng)域與方向；工信部繼續(xù)圍繞專項(xiàng)行動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)開(kāi)展具體工作，并通過(guò)遴選示范和需求側(cè)管理參考產(chǎn)品，起到引領(lǐng)和推動(dòng)技術(shù)應(yīng)用的作用。行業(yè)企業(yè)積極推進(jìn)電力需求側(cè)管理工作，截至2017年底，全國(guó)已有171家工業(yè)企業(yè)通過(guò)電能服務(wù)機(jī)構(gòu)能力評(píng)定?！笆濉鼻皟赡?，國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、內(nèi)蒙古電力和陜西地電均超額完成年度電力需求側(cè)管理目標(biāo)任務(wù)，有力保障了電力供需平衡和促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

　　“十三五”前兩年，全國(guó)電力供需延續(xù)總體寬松態(tài)勢(shì)，區(qū)域間供需形勢(shì)差異較大。2017年，華北區(qū)域主要是迎峰度夏期間偏緊，7月中旬受持續(xù)高溫天氣影響，區(qū)域內(nèi)絕大部分省級(jí)電網(wǎng)用電負(fù)荷均創(chuàng)歷史新高，河北、山東、天津等地執(zhí)行有序用電；華中區(qū)域電力供需基本平衡；華東和南方區(qū)域電力供需平衡有余；東北和西北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。

　　“十三五”前兩年，節(jié)能減排取得了新成績(jī)，行業(yè)環(huán)境保護(hù)整體水平進(jìn)一步提高。大容量、高參數(shù)、節(jié)能環(huán)保型煤電機(jī)組比重穩(wěn)步提升，電力能效水平持續(xù)提高。2017年，全國(guó)6000千瓦及以上火電廠供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗309／千瓦時(shí)，全國(guó)電網(wǎng)綜合線損率6.42%，均已提前3年實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo),持續(xù)保持世界先進(jìn)水平。在脫硫、脫硝、超低排放等環(huán)保設(shè)施運(yùn)行以及火電加大調(diào)峰力度的情況下，全國(guó)6000千瓦及以上火電廠用電率6.07%。截至2017年年底，全國(guó)已投運(yùn)火電廠煙氣脫硫機(jī)組容量約9.2億千瓦，占全國(guó)煤電機(jī)組容量的93.8%，如果考慮具有脫硫作用的循環(huán)流化床鍋爐，全國(guó)脫硫機(jī)組占煤電機(jī)組比例接近100%；已投運(yùn)火電廠煙氣脫硝機(jī)組容量約9.6億千瓦，占全國(guó)火電機(jī)組容量89.6%；全國(guó)累計(jì)完成燃煤電廠超低排放改造7億千瓦，占全國(guó)煤電機(jī)組容量比重超過(guò)70%，提前兩年多完成2020年改造達(dá)標(biāo)任務(wù)。2017年，全國(guó)電力煙塵、二氧化硫和氮氧化物排放量分別約為26、120和114萬(wàn)噸；火電發(fā)電量煙塵排放強(qiáng)度、二氧化硫排放強(qiáng)度和氮氧化物排放強(qiáng)度分別為0.06、0.26和0.25克／千瓦時(shí)；單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約843克／千瓦時(shí)，比2005年下降19.6%；以2005年為基準(zhǔn)年，2006-2017年，通過(guò)發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和線損率等措施，電力行業(yè)累計(jì)減少二氧化碳排放約113億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長(zhǎng)。截至2017年底，全國(guó)火電廠單位發(fā)電量耗水量1.25千克／千瓦時(shí)；單位發(fā)電量廢水排放量0.06千克／千瓦時(shí)。全國(guó)燃煤電廠粉煤灰產(chǎn)量約5.1億噸，綜合利用率為72%。

　　總體看,經(jīng)過(guò)“十三五”前兩年發(fā)展,我國(guó)電力工業(yè)取得顯著成績(jī),有關(guān)重要指標(biāo)按規(guī)劃推進(jìn)或超額完成,部分指標(biāo)需要結(jié)合落實(shí)中央新要求,適應(yīng)發(fā)展新形勢(shì),及時(shí)作出調(diào)整優(yōu)化。

　　在看到巨大成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地看到，當(dāng)前電力發(fā)展還面臨一些困難和挑戰(zhàn)，如：隨著我國(guó)電力快速發(fā)展和持續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大電網(wǎng)不斷延伸、電壓等級(jí)不斷升高、大容量高參數(shù)發(fā)電機(jī)組不斷增多，新能源發(fā)電大規(guī)模集中并網(wǎng)，電力系統(tǒng)形態(tài)及運(yùn)行特性日趨復(fù)雜，信息技術(shù)等新技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)的非傳統(tǒng)隱患增多，再加上各類自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)系統(tǒng)支撐能力、轉(zhuǎn)移能力、調(diào)節(jié)能力提出了更高要求，給電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，保障電力系統(tǒng)安全更為艱巨；清潔能源發(fā)展面臨的問(wèn)題依然突出，2016年全國(guó)棄水棄風(fēng)棄光電量高達(dá)1000億千瓦時(shí)，2017年，只是減少了“三棄”和核電限電量，仍未從體制機(jī)制上解決清潔能源消納問(wèn)題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，用電需求放緩，但包括新能源發(fā)電在內(nèi)的各類電源仍保持較快增長(zhǎng)，尤其是新能源發(fā)電無(wú)序發(fā)展，新增的用電市場(chǎng)無(wú)法支撐電源的快速增長(zhǎng)，必然出現(xiàn)棄能限電問(wèn)題，需要強(qiáng)化規(guī)劃的約束力。核電投資規(guī)模連續(xù)兩年下降，在建規(guī)模減少到2017年底的2229萬(wàn)千瓦，其發(fā)展進(jìn)度明顯慢于“十三五”規(guī)劃要求。水電開(kāi)發(fā)逐步向西部發(fā)展，建設(shè)成本和輸電成本將不斷提高，嚴(yán)重影響了水電的競(jìng)爭(zhēng)力和西電東送的經(jīng)濟(jì)性，已成為水電發(fā)展的“瓶頸”。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳排放對(duì)外承諾目標(biāo)，未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)清潔能源仍需要保持較快增長(zhǎng)，所以必須盡快解決當(dāng)前重規(guī)模輕創(chuàng)新、重開(kāi)發(fā)輕消納、源網(wǎng)不協(xié)調(diào)、大范圍配置能力不強(qiáng)等重大規(guī)劃問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)清潔能源的可持續(xù)發(fā)展；煤電一直是我國(guó)主體電源，長(zhǎng)期以來(lái)在電力系統(tǒng)中承擔(dān)著電力安全穩(wěn)定供應(yīng)、應(yīng)急調(diào)峰、集中供熱等重要的基礎(chǔ)性作用，在未來(lái)三十年內(nèi)煤電在清潔發(fā)展的基礎(chǔ)上，仍然將發(fā)揮基礎(chǔ)性、靈活性電源作用，仍然是提供電力、電量的主體電源。但是，進(jìn)入“十三五”以來(lái)，受燃煤上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)、電煤價(jià)格大幅反彈等多重因素影響，導(dǎo)致煤電效益下滑明顯。據(jù)中電聯(lián)調(diào)研分析，2017年全國(guó)煤電行業(yè)因電煤價(jià)格上漲導(dǎo)致電煤采購(gòu)成本提高2000億元左右，致使煤電行業(yè)大面積虧損。如果煤電長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)困難乃至虧損，不利于電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，也極大地削弱了保障煤電清潔發(fā)展的能力。