6月15日，澳大利亞國家電力市場(NEM)經歷了1998年成立以來的首次暫停，9天后恢復正常運轉。7月初，澳大利亞能源市場委員會(AEMC)收到Alinta能源公司(Alinta Energy)關于調整與市場暫停相關的管理價格上限(APC)即二級限價為600澳元/兆瓦時的申請。8月，AEMC根據(jù)《國家電力法》啟動APC規(guī)則修訂流程，并依申請、依法將此次修訂按照緊急規(guī)則修訂流程來處理。根據(jù)工作安排，AEMC將在9月29日前公布最終決定。澳大利亞此次APC執(zhí)行及規(guī)則修訂全流程依據(jù)《國家電力規(guī)則》與《國家電力法》的做法，可作為我國市場起步階段電力市場法律、規(guī)則調整的樣例進行參考。
NEM暫停始末
今年6月，澳大利亞的低溫天氣使得電力需求超預期增長;大量機組處于檢修和非計劃停運狀態(tài)，新能源出力低于預計水平，造成電力供應能力降低;受國際能源市場供應短缺影響，煤炭、天然氣等一次能源價格高企，以上原因疊加導致NEM電力供需持續(xù)緊張，現(xiàn)貨價格居高不下。
6月13日，昆士蘭州現(xiàn)貨分時價格累計值觸發(fā)價格閾值135.91萬澳元/兆瓦時，根據(jù)澳大利亞《國家電力規(guī)則》，現(xiàn)貨價格上限由15100澳元/兆瓦時降至管制限價300澳元/兆瓦時，在此期間，現(xiàn)貨價格、輔助服務價格的確定程序按原規(guī)則繼續(xù)進行(該處理方法與山西現(xiàn)貨市場出清價格上限為1500元/兆瓦時、結算限價580元/兆瓦時的處理方式類似)，市場主體有權向AEMC和AEMO提出補償申請。管制價格的執(zhí)行導致成本高于300澳元/兆瓦時的火電機組主動退出市場(首批退出的機組中含昆士蘭州政府投資的發(fā)電機組)，加劇了電力供應緊張局面。因無法確保安全可靠供應且不能隨意調整APC，6月15日，澳大利亞能源市場運營商(AEMO)按照《國家電力規(guī)則》相關規(guī)定宣布暫停市場。6天后，AEMO發(fā)布信息告知公眾電力供需狀況已明顯改善，并于6月24日宣告市場恢復正常運行，不再執(zhí)行APC。根據(jù)《國家電力規(guī)則》，當發(fā)電企業(yè)在市場暫停期間的發(fā)電成本高于交易金額時，有權向AEMO和AEMC提出補償申請。符合補償條件的企業(yè)須在APC結束后5個工作日內遞交申請，AEMC應在45個工作日內根據(jù)評估結果決定是否同意申請者的補償申請，如果通過，AEMC將發(fā)布正式補償通知并由AEMO負責落實補償工作(各區(qū)域補償總費用按該區(qū)域電力用戶的購電量比例進行分攤)。
APC修訂實操經驗
NEM此次暫停的根本原因在于APC未及時修訂，發(fā)電機組因管制價格不能覆蓋成本、退出市場而導致電力供應不足。整個過程中，市場各方遵守《國家電力法》及《國家電力規(guī)則》相關規(guī)定，各司其職，有效控制了事態(tài)惡化。同時，澳大利亞重視市場規(guī)則管理與完善，現(xiàn)階段正在進行的APC規(guī)則修訂工作對國內電力市場建設啟示很多。
APC修訂安排
澳大利亞《國家電力法》規(guī)定，任何人均有權向AEMC提出電力市場規(guī)則的修改申請。7月1日，AEMC收到了Alinta能源公司關于修改APC規(guī)則的修訂請求，同時Alinta能源公司還申請將此修訂按照《國家電力法》中“緊急規(guī)則修改流程”處理。
7月21日，AEMC發(fā)布《啟動和加快修訂APC規(guī)則修訂意向的預先通知》。8月4日，AEMC啟動了APC規(guī)則緊急修訂流程，公開發(fā)布咨詢文件以便利益相關者參與其中。按照法律規(guī)定，緊急修訂流程下只有一輪咨詢，并且AEMC必須在規(guī)則修訂流程開始后的八周內(最晚9月29日)公布其最終決定。
APC調整理由
NEM中發(fā)電機組的典型短期邊際成本是澳大利亞市場設置APC的一個重要考量因素。在NEM暫停期間，300澳元/兆瓦時并不能反映發(fā)電機組的短期邊際成本。如果APC無法覆蓋發(fā)電機組短期邊際成本，那么發(fā)電企業(yè)將在APC執(zhí)行期間采用停止運行的方式來避免經濟損失。
Alinta能源公司在申請中提到，現(xiàn)行APC與發(fā)電機組成本倒掛(6月份澳大利亞燃煤電廠平均生產成本在400~500澳元/兆瓦時附近波動，遠高于管理電價上限300澳元/兆瓦時)，發(fā)電企業(yè)為避免更大虧損選擇主動退出市場，由此導致電力供應緊張，引發(fā)市場暫停。去年四季度國內燃煤價格大幅上漲，中長期合約價格只能降不能升，造成火電大面積虧損而不得不停機，這與NEM暫停的本質相同。目前，澳大利亞東部的能源供應緊缺形勢嚴重影響了電力批發(fā)市場的有效運作和管理，進而將威脅互聯(lián)電力系統(tǒng)的安全和可靠性。雖然NEM已恢復正常運營，但對批發(fā)市場持續(xù)有效運營及管理的威脅仍然存在。如果市場環(huán)境沒有改變，那么NEM將繼續(xù)面臨風險，有可能再次出現(xiàn)電力市場運營障礙和暫停的情況，繼而影響“保護電力消費者的長期利益”這一國家電力目標的實現(xiàn)。
修訂APC建議及依據(jù)
2008年5月以來，NEM管理價格上限便由原先的100澳元/兆瓦時調整為300澳元/兆瓦時且至今未變。與之相對應的，是《國家天然氣規(guī)則》中天然氣市場的APC為40澳元/吉焦，按照13或14吉焦/兆瓦時換算，40澳元/吉焦折算后接近600澳元/兆瓦時。作為同一時期同一地位的規(guī)則，《國家電力規(guī)則》與《國家天然氣規(guī)則》各自的APC并不對等，這是不合適的。
以此為據(jù)，Alinta能源公司提議將NEM各區(qū)域的APC從300澳元/兆瓦時提高至600澳元/兆瓦時，日落期為12個月，或由AEMC考慮到正在進行的(如2022年可靠性標準和設置審查等)其他過程來確定適當?shù)臅r間。
提高APC的作用
Alinta能源公司認為，將APC從現(xiàn)有水平提高到能反映現(xiàn)階段燃料成本水平的好處在于，一方面可以減少長期產能短缺風險，大大降低NEM再次暫停的幾率，達到維持市場正常運作及結算目的;另一方面可以做好以下三者的權衡來滿足消費者的長期利益，這三點分別為：較低的管理價格可以防范市場極端事件下用戶電價過高的風險，足夠高的管理價格能夠激勵發(fā)電機組提供電力，以及足夠高的管理價格可以盡量減少市場參與者在APC執(zhí)行期間的補償。如果這些風險持續(xù)存在或未平衡好市場各方利益，消費者將承受更高的電力使用成本。
另外，從澳大利亞公平競爭和消費者委員會(ACCC)發(fā)布的液化天然氣凈回值價格來看，天然氣高位價格將持續(xù)到2022年甚至2024年年中，一次能源價格的長期高位運行將引發(fā)更大概率促使NEM觸發(fā)累計價格閾值。如果不對APC進行修訂，那么NEM可能在未來12~24月內反復引發(fā)APC作用，對市場正常運行形成挑戰(zhàn)，進而影響消費者長期利益。
對我國電力市場建設的啟示
澳大利亞電力市場已運營24年，市場體系成熟，相關法律及規(guī)則較完備。6月份APC觸發(fā)及APC規(guī)則修訂對于國內電力市場建設深有啟示。
一是要建立健全市場法律以及規(guī)則管理制度。澳大利亞APC觸發(fā)及APC規(guī)則修訂工作完全依據(jù)《國家電力規(guī)則》《國家電力法》有關規(guī)定進行，且規(guī)則修訂渠道暢通，這充分體現(xiàn)了程序正義的重要性。目前我國《電力法》(2018年修正版)尚無電力市場規(guī)則修訂相關規(guī)定，同時因規(guī)則并不擁有協(xié)調各部門職能的權限和能力，所以建立管理規(guī)則勢在必行，但現(xiàn)狀是各地仍缺乏管理規(guī)則的規(guī)則。在國內電力市場建設中，除了要持續(xù)建立健全市場法律法規(guī)、明確規(guī)則管理機構及權責、制定多種情形下的規(guī)則修訂程序，還要理順規(guī)則修訂通道，充分傾聽市場各方聲音，使電力市場建設及運行有據(jù)可依、依據(jù)合理。
二是要通過市場化保障電力安全可靠供應。要科學慎重實施價格管制，防范成本疏導不暢導致的風險積聚。澳大利亞現(xiàn)行APC在一次能源價格長期高位運行的情況下不僅沒有起到平抑市場風險的作用，反而使發(fā)電企業(yè)由于成本倒掛而減少供應，抑制了發(fā)電機組在電力供應緊張時期的發(fā)電意愿，進而加劇電力供應危機。國內市場要引以為戒。去年以來，國內燃煤價格持續(xù)走高，煤電成本大幅增加，國家發(fā)展改革委《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》(發(fā)改價格〔2021〕1439號)出臺后，盡管交易價格以基準價為基礎可上浮20%的規(guī)定未全面落實到位，但依然極大地調動了煤電保供的積極性，今年有序供電情況大大減少。從長期來看，“市場”是發(fā)現(xiàn)真實價格的有效手段，只有堅持市場化方向，充分發(fā)揮價格信號的引導作用，同時管制價格建立在聯(lián)動機制、動態(tài)調整的基礎上，方能與市場更好契合，如此才能有利于保障電力安全可靠供應。
三是要繼續(xù)完善、落實信息披露機制。澳大利亞此次APC修訂涉及的提案、咨詢文件、信息表等相關資料均做到了應披露盡披露，便于各利益相關者了解工作進展并作出反饋，達到了市場成員共同完善市場規(guī)則的目的。反觀國內，電力市場披露工作與澳大利亞仍有差距，部分地區(qū)甚至存在無法查看公眾信息的情況。現(xiàn)階段，我國電力市場信息披露機制體制還處于初級發(fā)展階段，作為首個電力市場專項辦法的《電力現(xiàn)貨市場信息披露辦法(暫行)》(國能發(fā)監(jiān)管〔2020〕56號)尚在落地中。隨著國內電力市場進一步開放，市場主體對信息披露的要求逐步提高，信息披露的重要性也將更大范圍更深入地得到市場主體認同。建議進一步加強電力市場信息披露制度管理，完善信息披露平臺建設，落實市場主體獲取信息的權利，利于各市場主體更好地參與電力市場建設工作。
習近平同志在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上指出“欲知平直，則必準繩;欲知方圓，則必規(guī)矩”(出自《呂氏春秋·自知》)，定標準、立規(guī)矩的重要性可見一斑。目前，我國電力市場建設處于起步階段，電力法律及電力市場規(guī)則均待完善。法治社會中，只有通過電力法律或法律授權的規(guī)則對電力市場進行規(guī)制，且宜“繁”不宜“簡”，才能使得電力市場運營有法可依、有章可循，從而推動國內電力市場健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。（張瑞）
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