當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月6日，美國白宮宣布將對從東南亞四國，包括泰國、馬來西亞、柬埔寨和越南采購的太陽能組件給予24個(gè)月的進(jìn)口關(guān)稅豁免，并授權(quán)使用《國防生產(chǎn)法》加速太陽能組件的國內(nèi)制造。
此次美國在政策上的轉(zhuǎn)向頗為突然。今年3月，美國商務(wù)部開啟了對東南亞光伏的“反規(guī)避調(diào)查”，即調(diào)查東南亞四國出口太陽能電池板到美國是否存在規(guī)避關(guān)稅的情況。時(shí)隔三個(gè)月，美國方面宣布在兩年內(nèi)不對從東南亞四國進(jìn)口的太陽能產(chǎn)品征收新的關(guān)稅。由于東南亞上述國家的光伏組件企業(yè)主要為中資企業(yè)，因此，市場有分析認(rèn)為，這是美國對華光伏產(chǎn)品進(jìn)出口政策的松綁。
談及上述觀點(diǎn)，大成律師事務(wù)所國際貿(mào)易救濟(jì)業(yè)務(wù)合伙人、北京律師協(xié)會WTO與反傾銷專業(yè)委員會副主任孫磊在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示“并不認(rèn)可”。
“此次美國總統(tǒng)拜登是通過采取緊急授權(quán)，規(guī)定給東南亞四國24個(gè)月的豁免期來解決國內(nèi)供應(yīng)短缺和成本高企的問題，若美國國內(nèi)的供應(yīng)問題能盡早解決，該授權(quán)可能不會維持24個(gè)月，甚至可能提前結(jié)束。”孫磊認(rèn)為，可以把此次政策的轉(zhuǎn)向理解為美國政府的“權(quán)宜之計(jì)”。孫磊說。
采取在兩年內(nèi)豁免進(jìn)口太陽能產(chǎn)品關(guān)稅的手段，美國究竟打著怎樣的算盤?另一方面，暫時(shí)得到喘息之機(jī)的東南亞光伏產(chǎn)業(yè)，未來的發(fā)展命運(yùn)又將如何?
美國光伏的“強(qiáng)依賴”
當(dāng)美國宣布暫停對東南亞太陽能行業(yè)征收新關(guān)稅兩年的決定時(shí)，眾多美國太陽能安裝商都表示歡迎。此前，太陽能安裝商就曾抱怨稱，關(guān)稅拖累太陽能在美國的廣泛采用。
不得不說，如今豁免關(guān)稅的政策解決了不少美國本土太陽能安裝商和開發(fā)商的煩惱。自美國商務(wù)部啟動(dòng)關(guān)稅調(diào)查以來，美國就基本停止了從東南亞四國進(jìn)口太陽能電池板。由于缺少進(jìn)口的太陽能產(chǎn)品，美國光伏產(chǎn)業(yè)在“反規(guī)避調(diào)查”的過程中發(fā)展停滯不前。
最顯著的影響是，美國光伏行業(yè)裝機(jī)量驟降。貿(mào)易組織Solar Energy Industries Association數(shù)據(jù)顯示，美國光伏行業(yè)1-3月太陽能面板安裝量季環(huán)比驟降52%至3.9GW，創(chuàng)最近兩年新低。
另外，美國清潔能源部門的相關(guān)人士也警告稱，“反規(guī)避調(diào)查”可能會導(dǎo)致高達(dá)240%的追溯關(guān)稅，將嚴(yán)重阻礙美國太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致數(shù)千人失業(yè)，并危及全國80%的計(jì)劃太陽能項(xiàng)目。其間，不少企業(yè)的太陽能項(xiàng)目的確有所延遲。
美國最大的可再生能源公司之一NextEra Energy曾表示，預(yù)計(jì)調(diào)查將推遲安裝價(jià)值20億至30億瓦的太陽能和存儲設(shè)備，這些設(shè)備足以為100多萬個(gè)家庭供電。另外，能源咨詢公司Rystad energy也表示，由于美國商務(wù)部的調(diào)查，計(jì)劃在2022年安裝的17.5GW的太陽能裝置也面臨停滯風(fēng)險(xiǎn)。
美國光伏行業(yè)之所以受到如此大的沖擊，源于該行業(yè)對外部供應(yīng)鏈的強(qiáng)依賴。Rystad energy數(shù)據(jù)顯示，2021年，來自東南亞四國的太陽能電池板占美國進(jìn)口太陽能裝機(jī)容量的85%，而在2022年前兩個(gè)月，該比例一度升至99%。
正因如此，在孫磊看來，美國此次松綁政策在很大程度上是為了試圖讓停滯的太陽能項(xiàng)目重回正軌。
“美國光伏產(chǎn)業(yè)下游從業(yè)者對于征收關(guān)稅的反對聲音很大。特別是在美國商務(wù)部的關(guān)稅調(diào)查期間，美國基本停止從東南亞進(jìn)口太陽能電池板，以至于美國國內(nèi)光伏制造商供給缺乏。”孫磊還向記者表示。
中信證券的研報(bào)分析也認(rèn)為，目前美國光伏制造能力捉襟見肘，豁免關(guān)稅反映美國光伏對外部供應(yīng)鏈的高度依賴，同時(shí)，由于美國近期通脹壓力明顯加大，為緩解企業(yè)和消費(fèi)者價(jià)格壓力，短期內(nèi)取消部分商品關(guān)稅是有效的應(yīng)對措施。
雖說“松綁”關(guān)稅的好處顯而易見，但對產(chǎn)能過于依賴外部的美國而言，此舉或許只能解燃眉之急。據(jù)了解，目前美國太陽能電池板和零部件有80%源于東南亞四國。
因此，在緩解國內(nèi)供應(yīng)緊缺的同時(shí)，美國政府還著手提升國內(nèi)的生產(chǎn)能力——6月1日，白宮宣布拜登授權(quán)使用《國防生產(chǎn)法》(DPA)來加快清潔能源技術(shù)的國內(nèi)生產(chǎn)。據(jù)悉，《國防生產(chǎn)法》的內(nèi)容將圍繞以下幾方面，包括迅速擴(kuò)大美國在太陽能電池板部件、建筑隔熱材料、熱泵、電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和燃料電池方面的制造等。
那么，“豁免關(guān)稅”和出臺法例鼓勵(lì)國內(nèi)生產(chǎn)并舉，能在多大程度上提振美國的光伏產(chǎn)業(yè)?
孫磊表示并不太樂觀。他指出，由于豁免關(guān)稅和補(bǔ)貼國內(nèi)企業(yè)等政策很難持續(xù)，因此美國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將很難達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)，即到2024年將國內(nèi)太陽能制造能力提高到22.5GW。并且，政策的效果很有可能是有限的，往往不及市場本身的力量。
中國人民大學(xué)重陽金融研究院助理研究員、綠色金融項(xiàng)目副主管趙越也持相近的觀點(diǎn)。他向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，今年下半年美國的中期選舉或許會對政策走向形成影響，“民主黨與共和黨對低碳環(huán)保的主張相悖，如果共和黨在接下來的中期選舉中占優(yōu)，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景將變得不明朗。”
“松綁”關(guān)稅意味著什么?
美國豁免東南亞四國光伏進(jìn)口關(guān)稅的消息一出，港股和A股光伏股全線收漲。股價(jià)的良好表現(xiàn)，主要與中資光伏企業(yè)在東南亞的布局有關(guān)。
據(jù)悉，東南亞上述國家的光伏組件企業(yè)主要為中資企業(yè)。趙越向記者表示，從分工來看，中國負(fù)責(zé)光伏組件的設(shè)計(jì)研發(fā)，東南亞國家負(fù)責(zé)光伏組件的生產(chǎn)與出口。因此，他認(rèn)為，美國對東南亞四國對關(guān)稅的“松綁”將間接推動(dòng)中國光伏產(chǎn)業(yè)的出口，有利于這部分企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，并增加?xùn)|南亞當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)。
中信證券的分析也認(rèn)為，階段性關(guān)稅豁免的新措施，將使大量在東南亞的中資企業(yè)加快恢復(fù)對美國光伏組件出口，還可能在兩年內(nèi)出現(xiàn)一定報(bào)復(fù)性搶購和囤庫需求。
如硬幣的兩面，豁免東南亞地區(qū)新增關(guān)稅有其局限性。嘉實(shí)新能源新材料基金經(jīng)理熊昱洲向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，美國的政策更多是針對東南亞領(lǐng)域的光伏產(chǎn)業(yè)，目前還沒有針對中資企業(yè)做出新的關(guān)稅安排。
值得注意的是，不對東南亞征收新關(guān)稅，但原有的關(guān)稅目前并沒有被取消，例如還待復(fù)審的“301調(diào)查”關(guān)稅，以及針對光伏產(chǎn)品的暫扣令(WRO)。這就意味著，東南亞中資企業(yè)對美國出口光伏產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘仍然存在。
對此，孫磊向記者指出，處在豁免關(guān)稅的兩年“窗口期”里，在東南亞當(dāng)?shù)赝顿Y的中資企業(yè)會因此獲益，但同時(shí)，它們不得不考慮到免稅政策在發(fā)揮兩年效益之后的處境以及風(fēng)險(xiǎn)。因此，孫磊預(yù)計(jì)，將有不少中資企業(yè)會重新考慮區(qū)域布局，“對于部分未來出口還是主要面向美國市場的中資企業(yè)，我認(rèn)為它們將很有可能縮減對這部分區(qū)域的投資”。
中國在光伏產(chǎn)業(yè)上早已形成了絕對的優(yōu)勢。截至2021年，中國擁有全球72%的多晶硅產(chǎn)能、98%的硅錠、97%的硅片、81%的電池片和77%的組件產(chǎn)能。除了原材料豐富，中國在光伏發(fā)電專利數(shù)量上也遠(yuǎn)超美國。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)，中國2015-2020年的光伏發(fā)電相關(guān)專利數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國，2020年為4089項(xiàng)，而美國的專利數(shù)量僅為149項(xiàng)。
因此趙越向記者表示，中國光伏產(chǎn)品的優(yōu)勢將是很難被替代，“無論是從質(zhì)量還是成本角度考慮，美國進(jìn)口中國的光伏產(chǎn)品都是更好的選擇。”
囿于現(xiàn)有的發(fā)展水平只能依賴外部，美國光伏產(chǎn)業(yè)未來或許還不得不做出更多的讓步。
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