由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)全部輸配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營管理，并根據(jù)政府核定的輸配電價(jià)收取“過網(wǎng)費(fèi)”，電網(wǎng)企業(yè)出資成立的售電公司只負(fù)責(zé)向沒有議價(jià)能力或不參與市場交易的用戶售電，不直接參與售電市場競爭，是售電側(cè)改革的最佳選擇。
當(dāng)前，新一輪電力體制改革如火如荼，各利益相關(guān)方對(duì)改革內(nèi)容眾說紛紜，對(duì)改革路徑莫衷一是，引發(fā)了對(duì)改革的激烈爭論與利益沖突。如何正確理解電網(wǎng)企業(yè)作為自然壟斷行業(yè)的特殊屬性，如何準(zhǔn)確把握電力改革的目標(biāo)和價(jià)值取向，如何精確定義電力改革中的有關(guān)概念與界限，對(duì)推進(jìn)電力體制改革、實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展具有重要的意義。
電網(wǎng)企業(yè)是自然壟斷行業(yè)
須提供普遍服務(wù)、承擔(dān)保底義務(wù)
自然壟斷行業(yè)是指由一個(gè)企業(yè)集中生產(chǎn)某種產(chǎn)品并供應(yīng)整個(gè)市場，可以比多個(gè)企業(yè)一起生產(chǎn)該種產(chǎn)品取得更低成本，即獨(dú)家壟斷經(jīng)營的總成本小于多家分散經(jīng)營的成本之和的行業(yè)。經(jīng)營這些產(chǎn)品的企業(yè)如果進(jìn)行競爭，可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)或者市場秩序的混亂。電網(wǎng)企業(yè)具有成本的次可加性，規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯、“沉淀成本”高、帶有公益性和不可選擇性，是比較典型的自然壟斷行業(yè)。而發(fā)電、售電、用電環(huán)節(jié)，不完全具備自然壟斷行業(yè)的基本特征，屬于可以放松政府管制、引入市場競爭的環(huán)節(jié)，也就是中央9號(hào)文件所說的改革要“管住中間、放開兩頭”。
電網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷屬性，不宜引入競爭
電網(wǎng)的物理屬性。與無線電通信、光纖網(wǎng)絡(luò)通信等傳送方式不同，發(fā)電企業(yè)與用電客戶之間的電力傳輸必須依靠有物理連接的各級(jí)電網(wǎng)，且輸配電壓等級(jí)相對(duì)較高，屬于“強(qiáng)電”（110伏以上）范疇，稍有不慎就可能危及人身安全。從歷次抗災(zāi)搶險(xiǎn)工作可以看出，光纖等通信網(wǎng)絡(luò)只要線路接通或基站恢復(fù)即告搶修完畢，而電網(wǎng)搶修必須先立桿、后架線、再試驗(yàn)，確保安全后才能送電，“強(qiáng)電”與“弱電”、“有線電”與“無線電”之間存在明顯的區(qū)別?；陔娋W(wǎng)的這一特性，各國對(duì)電網(wǎng)投資與運(yùn)營均采取相對(duì)嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和管制措施。
電網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性。電網(wǎng)的固定成本具有顯著的沉淀性質(zhì)，由此產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，客觀上決定了一個(gè)地區(qū)由一個(gè)電網(wǎng)輸電要比由多個(gè)電網(wǎng)輸電成本更低，從而產(chǎn)生了自然壟斷。截至2015年底，國家電網(wǎng)公司的資產(chǎn)總額為31149億元，而當(dāng)年公司利潤總額為865億元，利潤率為2.77%。龐大的資產(chǎn)是國家長期投資積累的結(jié)果，相對(duì)較低的利潤率是由于政府實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)管所決定的，也反映了公用事業(yè)企業(yè)以社會(huì)效益為重的特征。即便是電網(wǎng)中的配電網(wǎng)部分，其資產(chǎn)總額也是一個(gè)天文數(shù)字，如果真的要放開經(jīng)營、引入社會(huì)資本，既不可能更不必要。由資本的逐利性所決定，這樣的投資回報(bào)率對(duì)社會(huì)資金來說也沒有太大興趣，電網(wǎng)重復(fù)投資建設(shè)無疑將造成巨大浪費(fèi)。
壟斷是一把“雙刃劍”，客戶和電網(wǎng)公司都別無選擇
一說到壟斷，人們往往就會(huì)聯(lián)想到暴利、強(qiáng)制、低效等負(fù)面的東西，談“壟斷”色變。就好像計(jì)劃和市場不是劃分社會(huì)主義與資本主義的標(biāo)準(zhǔn)一樣，壟斷和競爭也不是區(qū)分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。壟斷的形式包含行政壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷、技術(shù)壟斷、自然壟斷等，市場經(jīng)濟(jì)條件下的反壟斷主要是反對(duì)行政壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和技術(shù)壟斷，而自然壟斷并不屬于《反壟斷法》反對(duì)的范疇。作為電網(wǎng)企業(yè)“生命線”的電價(jià)是由政府監(jiān)管和確定的，電網(wǎng)企業(yè)并無定價(jià)權(quán)，所謂的壟斷利潤尋租空間十分有限。
政府在授予壟斷經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，也明確了自然壟斷行業(yè)必須提供普遍服務(wù)、承擔(dān)保底義務(wù)。一方面，同一營業(yè)區(qū)內(nèi)只有一家供電企業(yè)，無論服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣，用戶只能選擇覆蓋他們的電網(wǎng)公司供應(yīng)電力，不能也沒有其他選擇；另一方面，無論用戶素質(zhì)高低，也不論用電量大小、經(jīng)濟(jì)效益如何，電網(wǎng)公司對(duì)用戶也不能夠“挑肥揀瘦”，都必須無條件提供服務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施“戶戶通電”工程，抗災(zāi)搶險(xiǎn)及重大活動(dòng)保供電等，都是承擔(dān)普遍服務(wù)和保底義務(wù)的具體體現(xiàn)。因此，把作為自然壟斷行業(yè)的電網(wǎng)企業(yè)與其他性質(zhì)的壟斷行業(yè)混為一談，都是有失公允的。
改革的目的是提高電力資源配置的效率
實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化
深化電力體制改革的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“兩提高、兩促進(jìn)”，需要解決包含市場交易機(jī)制缺失、價(jià)格關(guān)系不順、電力立法修法滯后等諸多問題，改革的對(duì)象包括立法機(jī)關(guān)、行政部門、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等。由于電網(wǎng)企業(yè)是自然壟斷行業(yè)，往往容易成為“眾矢之的”，甚至把現(xiàn)有電力體制存在諸多弊病的根源，都?xì)w結(jié)為電網(wǎng)的自然壟斷形態(tài)上。新電改方案應(yīng)兼顧各方利益，激發(fā)市場活力。改革的目標(biāo)不是要拆分電網(wǎng)，也不是要破除自然壟斷，而是要通過有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，形成主要由市場決定電力價(jià)格的機(jī)制，進(jìn)而提高電力能源資源配置的效率與效益。在當(dāng)前改革的試點(diǎn)實(shí)踐中，不同利益主體提出了迥然不同的改革路徑和利益主張，造成了一些不必要的混亂，影響和阻礙了改革的進(jìn)程，在思想認(rèn)識(shí)上亟待厘清思路。
不要混淆直購電與直供電概念
直購電與直供電是兩個(gè)不同的概念，既有一定的聯(lián)系，更有本質(zhì)的區(qū)別。直購電是一種市場交易行為，即電力買賣雙方依據(jù)一定的規(guī)則進(jìn)行直接的協(xié)商交易；而直供電是一種市場供應(yīng)行為，是實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)品供應(yīng)的技術(shù)手段。中央9號(hào)文及其配套文件自始至終使用的是“直購電”或“直接交易”的提法，從未出現(xiàn)過“直供電”的字眼。所謂的“直供電”只是利益相關(guān)方提出的一個(gè)偽命題，其做法是繞開電網(wǎng)重新架設(shè)連接發(fā)電廠與電力客戶的輸電線路進(jìn)行電力供應(yīng)，從而達(dá)到所謂的“降低電價(jià)”的目的，其用意是逃避電力價(jià)格交叉補(bǔ)貼、承擔(dān)保底義務(wù)、繳納電力建設(shè)基金等社會(huì)責(zé)任，其缺陷在于不顧電網(wǎng)自然壟斷屬性、違背電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律，其結(jié)果將導(dǎo)致電網(wǎng)投資的浪費(fèi)和電力市場秩序的混亂，其照顧的只是局部和個(gè)體利益，而損害的將是全局利益。
當(dāng)前之所以出現(xiàn)直購電與直供電概念上的混淆，根本原因在于相關(guān)方受利益驅(qū)使，試圖打著改革的幌子渾水摸魚。個(gè)別地方政府為了增強(qiáng)招商引資的吸引力，一味追求降低電價(jià)，隨意擴(kuò)大自備電廠的規(guī)模和范圍，強(qiáng)制“拉郎配”搞直供電；有的發(fā)電企業(yè)為了提高發(fā)電利用小時(shí)，不顧國家節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，熱衷于向高污染、高耗能企業(yè)直接供電；一些電力客戶不顧電力系統(tǒng)實(shí)時(shí)平衡特性和頻率電壓波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為只要實(shí)現(xiàn)直接供電就可以降低電價(jià)、減少用電成本，片面要求發(fā)電企業(yè)直接供電等。這些觀點(diǎn)和做法，偏離了中央關(guān)于電力體制改革的精神，既不科學(xué)也不可持續(xù)，如果任其滋長蔓延，勢必影響改革的進(jìn)程，甚至付出巨大的代價(jià)。
不能隨意擴(kuò)大競爭性業(yè)務(wù)范圍
新電改政策出臺(tái)后，全國已先后成立了800多家售電公司，一類是擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司，另一類是不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的獨(dú)立的售電公司。按照改革的總體設(shè)計(jì)，輸配電環(huán)節(jié)將由政府相關(guān)部門按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則核定輸配電價(jià)，加上電網(wǎng)投資沉淀成本大的特性，售電公司投資配電網(wǎng)將面臨投資大、回報(bào)率低、回收周期長等現(xiàn)實(shí)問題，并須承擔(dān)保底供電服務(wù)的義務(wù)。筆者認(rèn)為，由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)全部輸配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營管理并根據(jù)政府核定的輸配電價(jià)收取“過網(wǎng)費(fèi)”，電網(wǎng)企業(yè)出資成立的售電公司只負(fù)責(zé)向沒有議價(jià)能力或不參與市場交易的用戶售電、不直接參與售電市場競爭，是售電側(cè)改革的最佳選擇。
9號(hào)文提出：“探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)”，逐步放開的只是“增量業(yè)務(wù)”而不是“全部業(yè)務(wù)”，社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)還需進(jìn)一步探索，不可操之過急。當(dāng)前許多售電公司之所以熱衷于投資增量配電網(wǎng)，是基于對(duì)當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)通過賺取電力購銷差價(jià)贏利模式的認(rèn)識(shí)，其目的是培育各自的“勢力范圍”，試圖通過對(duì)增量配電網(wǎng)的投資建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)供電營業(yè)區(qū)域的壟斷并獲取壟斷利潤。隨著改革的深化和輸配電價(jià)核定體系的完善，在核準(zhǔn)期限內(nèi)的輸配電價(jià)格是透明、合理、相對(duì)固定的，電網(wǎng)企業(yè)作為公用事業(yè)企業(yè)的特征將更加明顯，其作為自然壟斷行業(yè)獲取壟斷利潤的空間將進(jìn)一步縮減。而售電公司作為售電側(cè)競爭的主體，其搶占市場份額的大小、獲取利潤的多少，主要取決于其所提供的與用電相關(guān)的增值服務(wù)上，比如優(yōu)化用電方案、需求側(cè)管理、電力代運(yùn)維等。為此，政府在改革過程中應(yīng)該重點(diǎn)鼓勵(lì)組建不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的獨(dú)立的售電公司，積極培育并組織開展售電側(cè)市場競爭，通過競爭提升服務(wù)、降低用電成本。對(duì)于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，應(yīng)以現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)投資為主，對(duì)于個(gè)別認(rèn)為條件成熟的區(qū)域，可以采取先行先試的辦法，先試點(diǎn)、后放開。為防止配電網(wǎng)投資的無序和售電市場競爭秩序的混亂，政府當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該對(duì)增量與存量、配電網(wǎng)的電壓等級(jí)等進(jìn)行嚴(yán)格和明確的界定，而不是放任自流，甚至人為地?cái)U(kuò)大售電公司的經(jīng)營投資范圍，使具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節(jié)與具備市場競爭條件的售電環(huán)節(jié)界限模糊不清，造成新的浪費(fèi)，帶來新的問題，形成新的壟斷，違背改革的初衷。
降低電價(jià)不是改革的唯一目的
理順價(jià)格關(guān)系，努力形成市場化的定價(jià)機(jī)制，是電力體制改革的首要任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的關(guān)鍵。有人戲稱說我國現(xiàn)行的電價(jià)政策過于繁雜，是“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。許多人對(duì)于電改的“幾放開、幾加強(qiáng)”并不在意，只關(guān)心電價(jià)什么時(shí)候能夠下降、下降多少，似乎改革的唯一目標(biāo)就是降低電價(jià)。降低全社會(huì)整體電價(jià)水平是改革題中應(yīng)有之意，但也要具體情況具體分析。對(duì)于參與市場競爭和直接交易的電力用戶，改革后的用電價(jià)格下降是可以期待的，但是對(duì)于沒有參與市場交易和無議價(jià)能力的用戶而言，電價(jià)可能不會(huì)下降。特別是對(duì)于居民用電客戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電而言，改革后電價(jià)不僅不會(huì)下降甚至還可能上漲。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）國家有統(tǒng)計(jì)資料的30個(gè)國家數(shù)據(jù)顯示，有28個(gè)國家居民用電價(jià)格高于工業(yè)電價(jià)，其中19個(gè)國家居民電價(jià)比工業(yè)電價(jià)高出50%以上。我國自2012年以來推行居民階梯電價(jià)機(jī)制，在一定程度上縮小了居民電價(jià)與工商業(yè)電價(jià)的差距，但是總體上還是低于工商業(yè)電價(jià)，與世界大多數(shù)國家相比，我國居民生活用電價(jià)格也是較低的。改革開放后許多商品價(jià)格都漲了幾倍甚至幾十倍，在大多數(shù)商品中，作為生活必須品的居民生活用電價(jià)格漲幅也是較低的。因此，大家對(duì)改革后的電價(jià)下降要理性看待，尤其是對(duì)居民電價(jià)下降的期望不可太高。
輸配調(diào)一體有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化
電力作為一種商品，從生產(chǎn)、輸送、銷售到消費(fèi)形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，具有一般工業(yè)企業(yè)的基本特征；同時(shí)，電力作為其他工業(yè)企業(yè)和人民群眾的生產(chǎn)生活必須品，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支撐作用，具有保障服務(wù)國計(jì)民生的重要職能，因此又具備第三產(chǎn)業(yè)的特征。為此，電力體制改革必須從多方面來進(jìn)行綜合考慮：首先，必須保證系統(tǒng)的安全穩(wěn)定，避免發(fā)生事故和出現(xiàn)大面積停電；其次，要保證電能質(zhì)量，即電壓、頻率的穩(wěn)定；其三，通過引入競爭提高效率，降低電價(jià)，減輕企業(yè)用電成本；其四，從節(jié)能環(huán)保的角度出發(fā)，減少環(huán)境污染和溫室氣體排放。改革必須充分考慮電力系統(tǒng)的特殊屬性，不能理解為業(yè)務(wù)的簡單拆分或采取“鐵路警察各管一段”的辦法，必須綜合考量電網(wǎng)的安全性與經(jīng)濟(jì)性，努力推動(dòng)電力行業(yè)清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展。我國現(xiàn)行的輸配調(diào)一體化運(yùn)行模式符合國情網(wǎng)情，能夠?qū)崿F(xiàn)各方高效協(xié)調(diào)運(yùn)作，最大限度降低電力系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持輸配調(diào)一體，能夠更好地保證和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。
實(shí)施清潔電能替代、建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)
是推進(jìn)電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措
近年來，以風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源迅猛發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用為標(biāo)志，全球能源領(lǐng)域正發(fā)生一場深刻的變革。推進(jìn)電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須堅(jiān)持多管齊下、多措并舉，從生產(chǎn)、輸送、銷售、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，打好“組合拳”，實(shí)現(xiàn)電力發(fā)展方式和經(jīng)營模式的根本性轉(zhuǎn)變。
在電力生產(chǎn)（發(fā)電）環(huán)節(jié)實(shí)施清潔替代
我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是依靠過度開發(fā)使用煤炭、石油等化石能源來支撐的，所導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已嚴(yán)重威脅到人們的健康與生存。隨著資源的長時(shí)期、大規(guī)模開發(fā)，化石能源作為不可再生資源終將面臨枯竭問題，必須尋求其他替代能源來支撐發(fā)展。推進(jìn)電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要大力開發(fā)水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源和可再生能源，提高清潔可再生能源在能源供應(yīng)總量中的占比，實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變。2015年全球風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到4.4億千瓦,太陽能裝機(jī)達(dá)到2.4億千瓦，我國分別達(dá)到1.3億千瓦和4200萬千瓦，有望在2025年前超過化石能源。從現(xiàn)在起，全球清潔能源只需要保持12.4%的年均增速，到2050年比重可提高到80%以上。在電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施清潔替代，通過大力開發(fā)清潔能源替代傳統(tǒng)化石能源，以綠色和清潔方式滿足人們的電力需求，是電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本任務(wù)。
在電力消費(fèi)（用電）領(lǐng)域?qū)嵤╇娔芴娲?br/> 全球能源消費(fèi)總量從2000年143億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長到2015年的203億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，預(yù)計(jì)到2030、2050年將分別達(dá)到260億、300億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。與發(fā)達(dá)國家相比，我國單位GDP能耗高于世界平均水平，電能在能源消費(fèi)終端的比例偏低，這是造成霧霾等環(huán)境污染問題的主要原因。此外，化石能源燃燒造成的溫室氣體排放是造成全球氣候變暖的重要原因。由于清潔能源可以轉(zhuǎn)化為電能，而電能可以替代各種化石能源。無論從發(fā)展趨勢、現(xiàn)實(shí)要求還是從技術(shù)條件分析，實(shí)施以電代煤、代油、代氣，發(fā)展電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)、推廣電鍋爐供暖技術(shù)等，以電能替代為主要方向推進(jìn)消費(fèi)終端能源替代勢在必行。
在電力輸送（輸配電）環(huán)節(jié)建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)
我國能源資源分布極不均衡，且與生產(chǎn)力發(fā)展呈逆向分布，決定了需要進(jìn)行大規(guī)模、長距離的電力輸送。建設(shè)特高壓電網(wǎng)是解決這一難題的有效手段，并有利于實(shí)現(xiàn)能源資源更大范圍的優(yōu)化配置，促進(jìn)國家級(jí)電力市場建設(shè)。智能電網(wǎng)是電網(wǎng)未來的發(fā)展趨勢，我國光伏、風(fēng)電等分布式清潔能源分布廣泛，對(duì)電網(wǎng)的封閉性、安全性提出了新的、更高的要求，規(guī)模化分布式能源電力的安全高效利用將是智能電網(wǎng)建設(shè)的核心內(nèi)容與基本目標(biāo)。建設(shè)智能電網(wǎng)可以滿足電網(wǎng)與用戶雙向互供、即時(shí)接入等要求，保障現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是解決服務(wù)“最后一公里”問題的根本途徑，也是增強(qiáng)電網(wǎng)資源配置能力和構(gòu)建電力交易市場的基石。（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2016年10期，作者系國網(wǎng)福建電力管理培訓(xùn)中心主任）
