國家發(fā)改委近日發(fā)布《關(guān)于有序推進新增垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知(征求意見稿)》(以下簡稱《通知》征求意見稿)，其中主要明確了新增存量項目界定時間點和需滿足的條件，理順了重要程序，要求建立預警機制并強化項目監(jiān)督。
特別是針對此前業(yè)界擔憂的垃圾焚燒發(fā)電補貼退坡問題，《通知》征求意見稿明確將結(jié)合現(xiàn)在垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，合理調(diào)整相關(guān)補貼政策，打消了這一疑慮。
新增項目以收定支打消退坡疑慮
龍頭項目更易獲得補貼，推動地方政府加快生活垃圾處理收費制度建立
“2020年以來，針對垃圾焚燒補貼問題，國家出臺了多項文件，基本明確了垃圾焚燒發(fā)電項目的推進方向：核心仍為促進行業(yè)健康發(fā)展，對增量項目以收定支，做到新增不拖欠，對存量項目實行清單管理，進入清單項目即確權(quán)，打消了之前大家對補貼退坡的疑慮。”業(yè)內(nèi)不少分析人士指出，結(jié)合現(xiàn)在垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，及時調(diào)整補貼政策是合理的。
本次《通知》征求意見稿是對之前政策大方向的延續(xù)，同時也進一步對部分先前政策不確定的方面進行了補充和落實，使補貼的確定性、時效性增強，長期合理收益得到保證，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)或迎新篇章。
廣發(fā)證券發(fā)展研究中心環(huán)保及公用事業(yè)研究小組認為，此次補貼辦法將有助于垃圾焚燒行業(yè)龍頭集中度提升，原因在于新增項目申請條件一方面考核項目所在地方財政支付能力、垃圾處理收費制度的能力，利好區(qū)位條件好的龍頭項目;另一方面，考核項目本身優(yōu)質(zhì)程度與運營質(zhì)量，應對更嚴格的環(huán)境監(jiān)管的能力。因此龍頭項目更易獲取補貼，提升項目收益率，進而促進市場集中度上升。
光大證券分析人士也認為，《通知》征求意見稿中明確尚未施行垃圾處理費收費制度的城市，其新建垃圾焚燒項目將無法獲得國家補貼支持，一方面延續(xù)了前期政策的推進方向(排污許可內(nèi)部化，使用者付費機制的建立)，另一方面也能視為推動地方政府加快生活垃圾處理收費制度建立的刺激性政策。
對于地方政府和垃圾焚燒企業(yè)來說，生活垃圾處理收費制度的建立和完善有利無害，地方政府的財政負擔可以得到有效緩解，而垃圾焚燒企業(yè)的市場化運營機制和收費渠道也將更加完善。
業(yè)內(nèi)人士認為，越早實現(xiàn)生活垃圾處理收費制度建立的地方政府，在國家層面補貼(以下簡稱國補)逐步退坡后的適應能力和調(diào)控空間就越大，也更有利于吸引優(yōu)秀的垃圾焚燒企業(yè)參與其垃圾焚燒項目的建設(shè)和運營。
以收定支，國補能否收支平衡?
2020年新增項目恐難全部納入當年補貼清單，預警機制可能在明年拉響
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國內(nèi)已有18省市發(fā)布《生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃》，18省擬新建744座焚燒廠，合計2018年-2030年新增產(chǎn)能59萬噸/日，預期投資金額達3017億元。
此前，財政部相關(guān)負責人表示，根據(jù)可再生能源發(fā)展基金征收情況和用電量增長等因素，預計2020年所有非水可再生能源發(fā)電項目新增補貼資金額度為50億元。而在這50億元中，有多少會用于垃圾焚燒新增項目，在《通知》征求意見中尚未明確。
光大證券分析師認為，如果按照過去可再生能源基金實際執(zhí)行情況中用于生物質(zhì)能的補貼占比來看，2018年用于生物質(zhì)能的補貼金額占比約20%，在最樂觀的判斷下假設(shè)2020年無新建農(nóng)林廢棄物項目并網(wǎng)，則垃圾焚燒項目新增項目的補貼規(guī)模約為10億元。
而根據(jù)先前對2020年新增并網(wǎng)規(guī)模的判斷，截至2019年累計并網(wǎng)垃圾焚燒發(fā)電項目為49萬噸/日，2019年新增約13萬噸/日，預計2020年依然會有13萬噸/日-15萬噸/日的新增并網(wǎng)規(guī)模。按13萬噸/日新增并網(wǎng)、300天運行時間、國補0.15元/千瓦時測算，需要的補貼規(guī)模約為16億元，已經(jīng)較難實現(xiàn)收支平衡;疊加實際分配給垃圾焚燒新增項目的規(guī)模大概率低于10億元。
“因此，2020年的新增項目規(guī)?？州^難在2020年全部納入當年的補貼項目清單，國補政策的核心落腳點仍在以收入定規(guī)模、定進度，超出收入規(guī)模的項目一方面可能由地方政府予以解決，另一方面或在后續(xù)年份予以支持落實，需持續(xù)關(guān)注《通知》正式出臺后明確的補貼規(guī)模情況。”光大證券分析師判斷。
《通知》征求意見稿中要求，“自2021年起，申請補助資金需求超過補貼總規(guī)模一倍時，啟動預警制度，各地應暫緩審批(核準、備案)擬申請補助的新增項目，未開工的暫緩開工建設(shè)”。因此，根據(jù)上述測算，2020年申請補助的資金需求恐已將超過補貼總規(guī)模，2021年如果新增補貼收入規(guī)模未有顯著提升且垃圾焚燒項目延續(xù)2020年產(chǎn)能落地高增長態(tài)勢的情況下，預警制度有可能在2021年啟動。
新建項目應避免“一刀切”
對噸垃圾發(fā)電量高、垃圾量充足的項目影響較小，對中小型項目或非經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)項目影響較大
“垃圾焚燒發(fā)電與光伏等其他可再生能源不同，光伏發(fā)電成本已接近火力發(fā)電廠，垃圾焚燒發(fā)電是垃圾處理的余熱利用，其收入是處理成本不足的合理補充。一個垃圾焚燒發(fā)電廠的收入和支出應是一定關(guān)系的，優(yōu)惠電價的減少必然導致政府補貼的增加和投資商收益的減少，如果投資收益的減少已到企業(yè)可承受的極限，那么必須要政府補貼增加，以便維持收支平衡。”中國恩菲工程技術(shù)有限公司副總工程師劉海威表示。
他認為，《通知》征求意見稿對垃圾量充足、單位垃圾發(fā)電量高的項目影響較小，但對一些新建的中小型項目或非經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)項目影響較大，往往這些項目資金壓力更大、所在地區(qū)欠發(fā)達，環(huán)保設(shè)施建設(shè)也稍滯后。政策應補充一些條款，避免“一刀切”給一些城市新建垃圾焚燒發(fā)電廠帶來不利影響。
劉海威建議，財政部確定的補貼資金規(guī)模應該與當年的垃圾焚燒處理規(guī)模相匹配，這樣才能按時支付電價補貼。財政補助資金根據(jù)其資金來源(附加可再生能源附加電費等)來確定補貼資金規(guī)模，而補貼的對象是垃圾焚燒發(fā)電廠處理的垃圾量，二者并沒有直接的關(guān)聯(lián)，應以預計的處理垃圾量來確定資金規(guī)模。
“《通知》征求意見稿中以收定支的原則，與現(xiàn)在主流建設(shè)投資模式不配套，導致垃圾焚燒發(fā)電廠收入不確定，不能保障合理的投資收益。”他進一步說明，垃圾焚燒發(fā)電項目大多是BOT或PPP等方式投資建設(shè)，社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資方與政府簽訂BOT協(xié)議時是按現(xiàn)行發(fā)電補貼政策進行測算的，如現(xiàn)行0.65元/千瓦時(每噸垃圾上網(wǎng)電量在280千瓦時之內(nèi))，而且現(xiàn)在的發(fā)電上網(wǎng)收入占全廠收入的60%-70%，按照以收定支的原則，就會使發(fā)電收入不確定，使投資收益測算具有不確定性。
劉海威建議，由于垃圾處理設(shè)備的投資和成本是相近的，新政策可按噸垃圾發(fā)電量確定補貼電價，如噸垃圾發(fā)電量高，說明當?shù)亟?jīng)濟發(fā)達，而且發(fā)電收入也多，可執(zhí)行一個稍低的優(yōu)惠電價。如噸垃圾發(fā)電量低，說明當?shù)厍钒l(fā)達，可仍然按現(xiàn)行0.65元/噸的優(yōu)惠電價。
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