1978年6月，“鐵娘子”撒切爾夫人贏得了她的第三次大選，入主唐寧街10號(hào)之后的一大要?jiǎng)?wù)就是要兌現(xiàn)之前向選民做出的承諾，民營化整個(gè)電力行業(yè)。由于下次大選的時(shí)間是1991年，撒切爾夫人發(fā)出指示，整個(gè)電力行業(yè)(包括核電站)全部都要民營化，以便帶著勝利的果實(shí)迎接下次大選。
浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院/政府監(jiān)管與公共政策研究院 徐駿
1、結(jié)構(gòu)重組：發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的隱患
民營化之前，英國的電力行業(yè)仍然維持著國有縱向一體化格局，中央發(fā)電總局(Central Electricity Generation Board)擁有英格蘭和威爾士地區(qū)的發(fā)電和輸電資產(chǎn)，并且由12個(gè)地區(qū)電力局(Area Board)負(fù)責(zé)供電和零售業(yè)務(wù)。在撒切爾夫人領(lǐng)銜的內(nèi)閣的推動(dòng)之下，英國國會(huì)于1989年通過了電力法(1989版)，決定對(duì)中央發(fā)電總局進(jìn)行分拆(如圖 1所示)。中央發(fā)電總局下屬了74個(gè)發(fā)電廠和國家電網(wǎng)被拆分為4個(gè)公司。在拆分發(fā)電資產(chǎn)時(shí)，核電站的分配成為了一個(gè)棘手的難題。當(dāng)時(shí)核電開發(fā)技術(shù)還不成熟，因此想把常規(guī)發(fā)電廠拆成體量不相等的兩個(gè)公司，將核電配屬給較大的那個(gè)發(fā)電公司以便其較大的資產(chǎn)體量來抵御核電未來的風(fēng)險(xiǎn)，原計(jì)劃是將總裝機(jī)容量為800萬千瓦的12個(gè)核電站分配給國家電力公司(National Power)。但后來的財(cái)務(wù)顧問認(rèn)為向資本市場(chǎng)出售核電資產(chǎn)難以在一個(gè)合理的價(jià)格水平上出售，因此將核電資產(chǎn)打包單獨(dú)成立國有的核電公司(Nuclear Electric)。最后60%的常規(guī)發(fā)電廠(總裝機(jī)容量為3000萬千瓦的40個(gè)發(fā)電廠)分配給了國家電力公司(National Power)，剩下的40%被分配給了發(fā)電公司(PowerGen)。高壓輸電網(wǎng)和總裝機(jī)容量200萬千瓦的抽水蓄能電站被分配給了國家電網(wǎng)公司(National Gird Company)。這四家企業(yè)于1990年3月1日掛牌成立，同時(shí)原來中央電力生產(chǎn)局旗下12個(gè)地區(qū)電力局也改制為地區(qū)電力公司(Regional Electric Company)(英文縮寫REC)。國家電網(wǎng)公司由地區(qū)電力公司共同所有，但通過一個(gè)獨(dú)立的控股實(shí)體持有股份。地區(qū)電力公司于1990年12月在資本市場(chǎng)上完成出售。1995年底，地區(qū)電力公司在股票市場(chǎng)上出售了他們持有的國家電力公司股份。國家電力公司和電力生產(chǎn)公司60%的股份于1991年3月在股票市場(chǎng)上出售，剩下的40%也在1995年3月也售出。
圖 1 中央發(fā)電總局的分拆
盡管有專家在1987年就指出中央發(fā)電總局應(yīng)該分拆9到10家公司，并且每家公司的市場(chǎng)份額在未來的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不允許超過20%。但由于電力法設(shè)定的改革時(shí)間表很緊，要趕在后面大選之前完成，因此這一提議在政治上被認(rèn)為是不可行的。結(jié)果在后來的電力庫的實(shí)際運(yùn)行過程中，發(fā)電市場(chǎng)上雙寡頭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)這一缺陷被暴露出來了。在電力庫中，90%的價(jià)格都是國家電力公司和發(fā)電公司兩大化石能源寡頭設(shè)定的，剩下10%的價(jià)格是由抽水蓄能電站設(shè)定的。而核電公司、蘇格蘭和法國進(jìn)口電力作為基荷幾乎沒有影響過電力庫邊際出清電價(jià)。
2、電力庫中的市場(chǎng)勢(shì)力：為系統(tǒng)可靠性支付得過多
英國電力庫中的市場(chǎng)勢(shì)力主要體現(xiàn)在容量支付(Capacity Payment)。發(fā)電商除了向電力庫申報(bào)每半小時(shí)的系統(tǒng)邊際價(jià)格(SMP)之外，還要向系統(tǒng)可用容量以備調(diào)度。容量支付是發(fā)電商在電力庫的日前市場(chǎng)上申報(bào)第二天的可用出力的容量，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)電商申報(bào)的容量計(jì)劃出來并且支付給發(fā)電商。具體計(jì)算公式為失負(fù)荷概率(Loss of Load Probability)(縮寫LOLP)乘以失負(fù)荷損失(Value of Lost Load)(縮寫VOLL)與系統(tǒng)邊際價(jià)格或發(fā)電商報(bào)價(jià)之差(詳見下面公式)。當(dāng)發(fā)電機(jī)組被調(diào)用時(shí)取系統(tǒng)邊際價(jià)格，沒有調(diào)用時(shí)取發(fā)電機(jī)組的實(shí)際報(bào)價(jià)。
容量支付的設(shè)計(jì)本意是如果發(fā)電商按照邊際成本報(bào)價(jià)僅能收回可變成本，而固定成本則要靠容量支付收回。然而容量支付的實(shí)行運(yùn)行卻發(fā)現(xiàn)可以被發(fā)電商操縱，具體做法是發(fā)電商首先宣稱發(fā)電容量不可用，以提高失負(fù)荷概率，再宣稱發(fā)電容量可用來獲取更高的容量支付。電力監(jiān)管辦公室(Offer)過調(diào)查之后決定修改容量支付計(jì)算公式以消除發(fā)電商操縱容量支付的動(dòng)機(jī)。新的容量支付計(jì)算公式以發(fā)電商當(dāng)前以及之前7天宣布的最高發(fā)電容量作為計(jì)算失負(fù)荷概率的基礎(chǔ)，這就使發(fā)電商當(dāng)天宣稱的容量直到8天之后才會(huì)對(duì)失負(fù)荷概率產(chǎn)生影響。在1994-1995財(cái)政年度，發(fā)電商從容量支付中掙得1.421億英鎊，而從系統(tǒng)邊際價(jià)格從掙得了5.821億英鎊。容量支付占國家電網(wǎng)公司購電支出的20%，這些容量支付足以新建總裝機(jī)容量為3百萬千瓦發(fā)電廠，相當(dāng)于全英國發(fā)電容量的6%。在1995-1997財(cái)政年度，年度平均容量支付價(jià)格超過了每年30鎊/KW。而同期的電網(wǎng)接入費(fèi)在8鎊/KW-10鎊/KW之間，保持單循環(huán)燃?xì)鈾C(jī)組作為系統(tǒng)備用的成本也就在20鎊/KW(考慮了利息支出與折舊)。燃?xì)鈾C(jī)組備用加上電網(wǎng)接入費(fèi)之和也小于容量支付價(jià)格，因此整個(gè)電力系統(tǒng)為容量支付所付出的代價(jià)遠(yuǎn)高于保障電力供給安全的需要。
3、監(jiān)管者的調(diào)查：貓鼠游戲
電力監(jiān)管辦公室1991年的調(diào)查報(bào)告認(rèn)為兩大寡頭化石能源發(fā)電商通過在日前市場(chǎng)上聲明機(jī)組不可用來推高次日容量支付價(jià)格。電力監(jiān)管辦公室在1993年允許大用戶參與電力庫報(bào)價(jià)來削弱發(fā)電商市場(chǎng)勢(shì)力，并且于1994年威脅將兩大發(fā)電商移交反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。在此威脅下，發(fā)電商與電力監(jiān)管辦公室達(dá)成協(xié)議同意出售部分發(fā)電資產(chǎn)，然而他們卻在出售發(fā)電資產(chǎn)的條件中加入了反競(jìng)爭(zhēng)性條款，提高了買家面對(duì)的邊際成本并不得不在電力庫中報(bào)高價(jià)。
4、降低市場(chǎng)集中度：以橫向分拆換取縱向整合
電力監(jiān)管辦公室窮盡各種措施之后，重新實(shí)施了批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格管制，并且要求兩大發(fā)電商剝離足夠的裝機(jī)來增加市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。于是兩大發(fā)電商于1996年向地區(qū)電力公司之一的東部電力(Eastern Electricity)出售了600萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)。
盡管兩大發(fā)電寡頭在電力庫中賺得盆滿缽滿，然而他們?nèi)匀灰庾R(shí)到電力批發(fā)市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因此迫切希望收購作為電力買家的下游的地區(qū)配電公司，以實(shí)現(xiàn)縱向一體化來規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。而地區(qū)配電公司由于是受監(jiān)管的資產(chǎn)而負(fù)債率較低，這對(duì)于兩大寡頭發(fā)電商而言極具誘惑力。然而在實(shí)現(xiàn)這一大戰(zhàn)略的最大的障礙是電力監(jiān)管辦公室的審批。由于兩大寡頭的市場(chǎng)勢(shì)力，電力監(jiān)管辦公室正急于沒有強(qiáng)有力的手段來糾正。而兩大寡頭尋求縱向一體化的企圖則送來了千載難逢的機(jī)會(huì)。于是回應(yīng)到：可以批準(zhǔn)收購下游的地區(qū)配電公司，但前提是出售發(fā)電資產(chǎn)來降低發(fā)電市場(chǎng)上的集中度。于是在1998年11月25日，發(fā)電公司(PowerGen)以出售400萬裝機(jī)為代價(jià)，換取審批通過收購East Midlands公司的配電和零售業(yè)務(wù)。類似地，國家電力公司(National Power)也出售了400萬裝機(jī)來換取審批通過收購Midlands公司的售電業(yè)務(wù)。如圖 2所示，在1996年電力監(jiān)管辦公室鼓勵(lì)雙寡頭出售600萬千萬裝機(jī)給TXU/Eastern之后，在1999年，雙寡頭進(jìn)一步出售800萬裝機(jī)從而使市場(chǎng)集中度進(jìn)一步降低。
圖 2 英國1990-2002年發(fā)電市場(chǎng)的集中度變化
然而，當(dāng)時(shí)的另一大背景是英國國有煤炭公司不列顛煤炭(British Coal)早已經(jīng)因?yàn)樾实拖略斐捎鴩a(chǎn)煤價(jià)高于進(jìn)口煤價(jià)，而新興的燃?xì)鈾C(jī)組由于天然氣價(jià)格的相對(duì)便宜，發(fā)電成本已經(jīng)低于煤機(jī)。電力監(jiān)管辦公室打算放開發(fā)電市場(chǎng)允許新興市場(chǎng)主體投資燃?xì)獍l(fā)電來打破雙寡頭壟斷格局。只是，英國政府為了保護(hù)煤炭行業(yè)的就業(yè)而設(shè)置了過渡期來推遲燃?xì)鈾C(jī)組的進(jìn)入。隨著過渡期即將結(jié)束，兩大發(fā)電寡頭的煤電機(jī)組的贏利前景堪憂。趁煤電機(jī)組資產(chǎn)在市場(chǎng)勢(shì)力支持之下贏利尚好之際出手仍然能夠賣出一個(gè)好價(jià)錢。
5、市場(chǎng)模式的轉(zhuǎn)變：美國公司成為拼盤俠
由于原來電力庫的制度設(shè)計(jì)不合理，容量支付的漏洞造成兩大發(fā)電寡頭大賺。電力監(jiān)管辦公室決定更換市場(chǎng)模式，將原來屬于集中式的電力庫轉(zhuǎn)換為屬于分散式的雙邊交易加上平衡機(jī)制(Balancing Mechanism)。在1997年10月，科學(xué)、能源與技術(shù)大臣要求電力監(jiān)管總監(jiān)評(píng)估電力交易制度并且于1998年7月提交評(píng)估結(jié)果。電力監(jiān)管辦公室提交的電力庫評(píng)估報(bào)告認(rèn)為電力庫復(fù)雜的電價(jià)形成機(jī)制使電力庫與其它的商品市場(chǎng)相比較而言，讓發(fā)電商能夠更多地發(fā)揮市場(chǎng)勢(shì)力。2001年3月27日，新電力交易制度(New Electricity Trading Agreements)(縮寫為NETA)正式開始推行。
盡管此時(shí)收購發(fā)電資產(chǎn)的盈利前景不被看好，并且新成立的氣電監(jiān)管辦公室也聲稱在NETA下并不保證價(jià)格還像以前那么高，甚至可能還會(huì)10%。然而不少美國公司仍然出手買下了這些發(fā)電資產(chǎn)，例如Edison Mission在1999年7月以13億英鎊的資產(chǎn)收購了200萬千瓦裝機(jī)資產(chǎn)，折算下來每千瓦價(jià)格高達(dá)314鎊。像Edison Mission這樣的為了改善已經(jīng)購入的發(fā)電資產(chǎn)的回報(bào)率而大幅度提高發(fā)電量，這造成了市場(chǎng)價(jià)格的下跌。Edison Mission在2001年以購入價(jià)格一半的價(jià)格賣出了這部分發(fā)電資產(chǎn)。英國貿(mào)易與工業(yè)部2004年的一份報(bào)告指出，英國本土公司(SSE，Scottish Power，Centrica)從AEP、Edison Mission這些美國公司重裝買回了這部分發(fā)電資產(chǎn)，總共了800萬千瓦裝機(jī)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換了所有權(quán)人，大約占英國發(fā)電能力的10%，而新的買家業(yè)務(wù)同時(shí)涉及發(fā)電和售電業(yè)務(wù)。
圖 3 英國1990-2003年間電力批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格
電力監(jiān)管辦公室估計(jì)市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)換為NETA的起始固定成本約為7億英鎊，同時(shí)每年還需要3000萬英鎊。但電力監(jiān)管辦公室辯解道，轉(zhuǎn)換為NETA之后價(jià)格下降了10%，因此是值得的。從圖 3可以看出，在2001年實(shí)施NETA之后英國批發(fā)市場(chǎng)電價(jià)有了明顯的下降。但問題是價(jià)格的下降是NETA的原因還是市場(chǎng)集中度下降帶來的競(jìng)爭(zhēng)性提高造成的呢?Newbery和MacDaniel認(rèn)為是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性提高帶來的，因?yàn)樵趯?shí)施NETA之前價(jià)格就已經(jīng)開始下降了[1]。
6、事后評(píng)價(jià)：市場(chǎng)化的紅利進(jìn)了發(fā)電雙寡頭腰包
根據(jù)Green和Newbery的模擬研究，假如英國在改革之初將中央發(fā)電總局的發(fā)電資產(chǎn)拆解成5家規(guī)模大小類似的公司，與現(xiàn)狀相比將會(huì)為整個(gè)社會(huì)節(jié)約至少2.62億英鎊[2]。Sweeting也發(fā)現(xiàn)從改革之初到1994年，兩大在位寡頭發(fā)電商并不像短期利潤最大化那樣的方式報(bào)價(jià)，相反競(jìng)價(jià)的程度要低得多，使電力庫的價(jià)格一直維持在進(jìn)入是剛好有利潤的水平上。可以想象，兩大在位寡頭發(fā)電商在電力監(jiān)管辦公室嚴(yán)格的監(jiān)視之下，把價(jià)格控制來剛好進(jìn)入的水平之上，并且根據(jù)某個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)(例如裝機(jī)容量)來劃分市場(chǎng)。這也解釋了為什么兩大企業(yè)即便是大量上馬聯(lián)合循環(huán)燃?xì)鈾C(jī)組只能得到微薄的利潤，仍然會(huì)熱衷于此，因此這能夠使對(duì)手在大量投資新機(jī)組時(shí)跟隨投資從而保障市場(chǎng)份額不變。盡管在1996年剝離了600萬千瓦的裝機(jī)，Sweeting發(fā)現(xiàn)發(fā)電商的報(bào)價(jià)再?zèng)]有合謀的跡象。然而兩大發(fā)電商剝離的發(fā)電資產(chǎn)的價(jià)值是在合謀的高電價(jià)下評(píng)估的，在面臨Offer對(duì)于發(fā)電市場(chǎng)的橫向重組威脅時(shí)，這些發(fā)電資產(chǎn)實(shí)際上仍然賣出了一個(gè)好價(jià)錢[3]。
盡管從整體上而言，對(duì)中央電力生產(chǎn)局的民營化和結(jié)構(gòu)重組取得了顯著的成效。Newbery和Pollitt的研究發(fā)現(xiàn)，在電力改革之后的第一個(gè)五年里，電力行業(yè)的成本與仍然保持國有的反事實(shí)推斷相比，永久性地下降了6%，勞動(dòng)生產(chǎn)率翻倍了，每單位發(fā)電的實(shí)際燃料成本也顯著地下降了，行業(yè)投資有了顯著地增加，并且投資成本也大大下降[4]。與此相對(duì)比的是，Pollitt對(duì)蘇格蘭做的一項(xiàng)類似的社會(huì)成本收益分析卻發(fā)現(xiàn)微乎其微的效率改進(jìn)。其中一個(gè)重要原因是蘇格蘭的兩家電力公司沒有進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，仍然保持縱向一體化結(jié)構(gòu)。這使競(jìng)爭(zhēng)者更難以在蘇格蘭市場(chǎng)上獲益。盡管蘇格蘭電力公司名義上可以參加電力池的競(jìng)價(jià)，但蘇格蘭通過幾條輸送能力極為有限的輸電線路向英格蘭和威爾士輸出電力，而且輸電價(jià)格也缺乏效率，因而創(chuàng)造了進(jìn)入壁壘。在1990年，位于英格蘭的倫敦平均居民電價(jià)還高于位于蘇格蘭的愛丁堡10%，但到了2001年，愛丁堡的平均居民電價(jià)反而高于倫敦10%[5]。然而從紅利的分配方式來看，消費(fèi)者卻沒有從中獲利。Newbery和Pollitt的社會(huì)成本收益分析發(fā)現(xiàn)私有化中央電力生產(chǎn)局的整體凈收益接近100億英鎊，但消費(fèi)者并沒有從競(jìng)爭(zhēng)帶來的成本降低中得到好處，相反是兩個(gè)寡頭發(fā)電企業(yè)獲益頗多[4] 。
7、對(duì)中國的啟示：前車之鑒
劍橋大學(xué)能源政策研究所副所長(zhǎng)Pollitt教授最近對(duì)于中國電力改革的論文中認(rèn)為，英國的教訓(xùn)表明在放開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之前創(chuàng)造一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有多么重要。如果英國在1990年成立五個(gè)(而不是兩個(gè))規(guī)模差不多的化石能源發(fā)電企業(yè)，此舉將會(huì)在未來的競(jìng)爭(zhēng)性批發(fā)市場(chǎng)構(gòu)建中節(jié)約大量的監(jiān)管干預(yù)精力。中國在放開市場(chǎng)之前有充足的機(jī)會(huì)向英國學(xué)習(xí)并且重組幾大國有發(fā)電企業(yè)，創(chuàng)建充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，將會(huì)大大減少事后監(jiān)管成本，并且顯著提前未來批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的紅利。對(duì)于中國當(dāng)前的省級(jí)市場(chǎng)而言，通過放開市場(chǎng)準(zhǔn)入并且允許外來電進(jìn)入是比市場(chǎng)監(jiān)管和價(jià)格管制更重要的強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段[6]。
注釋：
Henney, Alex. Privatize Power: Restructuring the Electricity Supply Industry. Policy Study no. 83. London: Center Policy Studies, 1987
在起初被設(shè)定為2500英鎊每兆瓦時(shí)，并且隨著零售價(jià)格指數(shù)調(diào)整。
整個(gè)電力系統(tǒng)可調(diào)用的發(fā)電容量越高，在給定負(fù)荷的條件下，失負(fù)荷的概率越小，反之亦然。
東部電力于1995年被Hanson Plc公司收購，之后又被出售給美國公司Texas Utilities
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