10月31日，國(guó)家能源局召開新聞發(fā)布會(huì)表示，到三季度末，光伏發(fā)電裝機(jī)已達(dá)到1.2億千瓦，這標(biāo)志著“十三五”規(guī)劃中“1.05億千瓦”的下限目標(biāo)已經(jīng)完成。比規(guī)劃完成時(shí)間提前逾三年，輕松實(shí)現(xiàn)“十三五”開發(fā)目標(biāo)。
一問(wèn)規(guī)劃規(guī)模與現(xiàn)實(shí)情況為何差距巨大？
如此快速地達(dá)標(biāo)似乎并不令人驚詫。早在光伏“十三五”規(guī)劃頒布之初，就有多方聲音預(yù)測(cè)，“十三五”末，我國(guó)光伏裝機(jī)容量將輕松突破2億千瓦。
就在《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)布的去年12月，彼時(shí)我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)容量達(dá)到3454萬(wàn)千瓦，累計(jì)裝機(jī)7742萬(wàn)千瓦，這一數(shù)字已經(jīng)達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)1.05億千瓦的73.3%。同時(shí)，分布式光伏裝機(jī)激增之勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)，去年全年新增裝機(jī)容量424萬(wàn)千瓦，比2015年增長(zhǎng)200%。
在大基數(shù)、高增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)下，規(guī)劃裝機(jī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)自然易如反掌。不僅如此，國(guó)家能源局新能源和可再生能源司副司長(zhǎng)李創(chuàng)軍也給出了正面回應(yīng)：規(guī)劃制定之時(shí)全社會(huì)用電量增速尚低、成本控制上尚未出現(xiàn)重大技術(shù)突破，加之另辟蹊徑的分布式光伏和政策推動(dòng)的光伏扶貧，規(guī)模擴(kuò)張實(shí)屬“必然”。
反觀規(guī)劃目標(biāo)，1.05億千瓦以上——“以上”二字似乎給予了裝機(jī)目標(biāo)一個(gè)無(wú)限上浮的可能。如李創(chuàng)軍所言，1.05億千瓦只是發(fā)展的下限目標(biāo)?！啊濉磥?lái)幾年的光伏發(fā)電發(fā)展仍有空間?！痹缭诮衲?月，國(guó)家能源局新能源司副司長(zhǎng)梁志鵬也曾針對(duì)這一規(guī)劃規(guī)模進(jìn)行了回應(yīng)。彼時(shí)，梁志鵬的用詞是“指導(dǎo)性發(fā)展規(guī)模”。
誠(chéng)然，在市場(chǎng)環(huán)境不斷成熟的今天，規(guī)劃數(shù)字本就不應(yīng)作為發(fā)展的硬性要求。但規(guī)劃的指導(dǎo)性卻不容小覷。而如今，跨度五年的規(guī)劃在不足兩年的時(shí)間內(nèi)就得以完成，無(wú)論是“下限”抑或“指導(dǎo)”，這樣的節(jié)奏看似情理之外，卻在意料之中，又不免讓人疑竇頓生。
二問(wèn)規(guī)劃目標(biāo)為何前后不一？
從《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》到《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，從《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》到《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，關(guān)于光伏發(fā)電的“十三五”裝機(jī)目標(biāo)一直確立在1.05億千瓦的數(shù)字上。然而就在不久前發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》中，細(xì)分到各省的新增建設(shè)規(guī)模方案中卻悄然出現(xiàn)了1.05億千瓦以外的增量。
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》所附《2017-2020年光伏電站新增建設(shè)規(guī)模方案》，河北、山西、山東、內(nèi)蒙古等21個(gè)省（區(qū)）截至2020年的規(guī)劃并網(wǎng)目標(biāo)合計(jì)已經(jīng)達(dá)到1.28萬(wàn)千瓦。而若不以并網(wǎng)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，僅計(jì)算新增建設(shè)規(guī)模并計(jì)入領(lǐng)跑者計(jì)劃2017年起每年800萬(wàn)千瓦的指標(biāo)，2017-2020年光伏累計(jì)新增建設(shè)規(guī)模約為8650萬(wàn)千瓦，疊加截至2016年底已完成的7742萬(wàn)千瓦裝機(jī)，到“十三五”末，我國(guó)光伏裝機(jī)將達(dá)到約1.64億千瓦。
不僅如此，在《規(guī)模方案》后的9條備注信息中進(jìn)一步明確，北京、天津等7個(gè)省（區(qū)、市），甘肅、新疆（含兵團(tuán)）、寧夏3個(gè)棄光限電嚴(yán)重?。▍^(qū)），以及河北省張家口市均不在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的細(xì)分之列，或“自行安排”，或“待棄光限電情況明顯好轉(zhuǎn)后另行研究確定”，或“根據(jù)國(guó)家批復(fù)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)”。此外，分布式項(xiàng)目、村級(jí)扶貧電站和跨省跨區(qū)輸電通道配套建設(shè)的光伏電站也不予計(jì)入。
規(guī)劃的口子越開越寬，細(xì)分方案與統(tǒng)一規(guī)劃尚存差異——是規(guī)劃制定之初本就留好的浮動(dòng)空間，還是有關(guān)部門針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況做出的及時(shí)調(diào)整？隨著光伏市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，分布式“風(fēng)口”來(lái)臨，光伏扶貧飽受青睞，未來(lái)三年，規(guī)模調(diào)高的“政策紅利”是否還會(huì)再現(xiàn)？
三問(wèn)規(guī)劃科學(xué)性如何體現(xiàn)？
在一次次政策調(diào)整中，似乎是市場(chǎng)發(fā)展引領(lǐng)了目標(biāo)規(guī)劃，那規(guī)劃的科學(xué)性又應(yīng)如何體現(xiàn)？
在新一輪電力體制改革中，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例是基本原則之一。在光伏市場(chǎng)飛速發(fā)展的背景下，在規(guī)劃目標(biāo)不斷調(diào)整的過(guò)程中，越來(lái)越多的光伏發(fā)電將規(guī)?；尤腚娋W(wǎng)。但同時(shí)，發(fā)電側(cè)隨機(jī)性電源的增加必須輔以相應(yīng)的調(diào)峰能力方可保證電網(wǎng)的安全穩(wěn)定。換言之，對(duì)于光伏發(fā)電的規(guī)劃更應(yīng)放眼電力供給側(cè)甚至整個(gè)電力系統(tǒng)的平衡。
平衡來(lái)自于電源的合理配置，更離不開電力市場(chǎng)建設(shè)、交易體制等環(huán)節(jié)的科學(xué)設(shè)計(jì)。電力市場(chǎng)如何才能更加密切地反映電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的真實(shí)情況？各市場(chǎng)間的靈活性電源如何進(jìn)行資源交換和共享？一系列問(wèn)題都應(yīng)成為建設(shè)規(guī)劃過(guò)程中需要綜合權(quán)衡的因素。
作為全球裝機(jī)第一的光伏大國(guó)，中國(guó)光伏的發(fā)展固然離不開強(qiáng)有力的政策支持。但從無(wú)到有，從小到大，從弱到強(qiáng)，市場(chǎng)自發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力有目共睹。當(dāng)目標(biāo)數(shù)字遭遇現(xiàn)實(shí)沖擊，當(dāng)五年規(guī)劃明顯滯后于行業(yè)發(fā)展，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的聲音似乎更能為中國(guó)光伏的未來(lái)指明方向。
