煤電過剩風險正在逐步顯現(xiàn)。
數(shù)據(jù)顯示，中國火電設(shè)備的年利用小時數(shù)已從2015年令業(yè)界憂心的“自1969年以來的最低值”4329小時，進一步縮減到了2016年上半年的1964小時。
與此同時，全國多地仍在上馬各類燃煤發(fā)電工程項目。國家能源局局長努爾·白克力在今年上半年的一次公開發(fā)言中指出，目前全國煤電裝機已超過9億千瓦。如果再加上核準在建和納入規(guī)劃的項目，合計規(guī)模將超過12億千瓦。“去年全國火電利用小時數(shù)4329小時，今年很可能進一步降至4000小時，應(yīng)該注意防范潛在的過剩風險。”
核準程序復(fù)雜，“未批先建”成風
就在國家發(fā)改委和能源部門收緊核準政策、防范過剩風險之時，煤電項目“未批先建”的現(xiàn)象依然層出不窮。
8月3日，國家審計署公布了2016年第二季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結(jié)果。其中，廣東粵電集團被指未經(jīng)國家發(fā)改委核準上馬茂名博賀2×100萬千瓦超臨界燃煤發(fā)電工程項目(以下簡稱“茂名博賀項目”)。截至2016年6月，該項目已累計完成投資32.73億元。
廣東粵電集團官方網(wǎng)站信息顯示，尚未取得“路條”的茂名博賀項目已經(jīng)被廣東省發(fā)改委列入當?shù)啬茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃。廣東省委和茂名市政府官員還曾經(jīng)多次來到博賀煤電公司調(diào)研該項目，表示希望繼續(xù)加快項目建設(shè)，并要求相關(guān)部門限期解決項目的用水工程進度、用電線路征地等問題，確保能滿足項目建設(shè)和投產(chǎn)需要。
記者了解到，2014年1月至2015年3月，常規(guī)煤電項目的各項審批權(quán)分別從國家能源局、國家發(fā)改委及國家環(huán)保部陸續(xù)下放至各省級機構(gòu)。在此之前，火電項目和熱電站燃煤項目的投資建設(shè)需要編制申請報告，報送國家發(fā)改委審核。取得發(fā)改委同意項目開展工程前期工作的批文(也即“路條”)后，土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、環(huán)境影響評價等諸多配套文件的批復(fù)才能啟動。
實際上，根據(jù)2004年國家發(fā)改委頒布的《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》規(guī)定，對應(yīng)報項目核準機關(guān)核準而未申報的項目，或者雖然申報但未經(jīng)核準的項目，國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、證券監(jiān)管、外匯管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管、水資源管理、海關(guān)等部門不得辦理相關(guān)手續(xù)，金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款?！皩τ趹?yīng)報政府核準而未申報的項目或者雖然申報但未經(jīng)核準擅自開工建設(shè)的項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，相應(yīng)的項目核準機關(guān)應(yīng)立即責令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)責任人的法律和行政責任?！敝袊ù髮W環(huán)境法教授曹明德說。
然而，遺憾的是，長期以來，由于能源工程項目審批周期漫長、程序復(fù)雜，煤電等項目“未批先建”絕非罕事。
上述被審計署“點名”的茂名博賀項目，就曾在2011年12月至2013年5月間，3次向國家能源局提出建設(shè)申請。直到2014年2月，該項目仍未獲批，但已經(jīng)開工建設(shè)。
而在2014年，審計署也曾在針對大唐集團等11家中央企業(yè)的審計中發(fā)現(xiàn)，大唐、華潤等大型國有涉煤企業(yè)均存在“未批先建”的情形。數(shù)據(jù)顯示，僅在2012年，華潤電力就有4個電站機組未按規(guī)定報經(jīng)核準即開工建設(shè)，涉及裝機容量10.11萬千瓦;另有1個電站機組未按規(guī)定報經(jīng)核準即投入運行，涉及發(fā)電量7.55億千瓦時、售電收入2.83億元。
“‘未批先建’當然是違法行為，之所以屢見不鮮，主要還是由于違法成本過低。”北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，對于企業(yè)而言，如果等到相關(guān)手續(xù)齊全再施工建設(shè)，項目工期就會被大大延長，加劇成本。“一邊辦手續(xù)一邊施工，或者先施工后補辦手續(xù)，企業(yè)的經(jīng)濟成本會降低不少?！?/p>
具體有多少煤電項目未經(jīng)核準就投入建設(shè)，我們不得而知。不過，中國能建華北電力設(shè)計院有限公司副總經(jīng)理孫壽廣曾經(jīng)對比了1949年至2015年我國電力規(guī)劃及其實際執(zhí)行情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：在計劃經(jīng)濟時代，我國電力工業(yè)5年規(guī)劃的執(zhí)行情況與規(guī)劃十分擬合，偏差僅在4%左右;而隨著2001年我國加入世貿(mào)組織以來，市場化程度不斷提高，規(guī)劃與實際執(zhí)行的偏差也越來越明顯。
他向記者舉例指出：“比如說‘十一五’的電力發(fā)展規(guī)劃。此前預(yù)測2010年全國發(fā)電量將達3.4萬億千瓦時，電力裝機容量達到7.54億千瓦。但是，實際的執(zhí)行結(jié)果是， 2010年全國發(fā)電量4.2萬億千瓦時，電力裝機容量9.66億千瓦。裝機總量高出了2.1億千瓦，相當于1995年全國裝機的總和?！痹谒磥?，規(guī)劃與實情相差較多，既是因為電力工業(yè)規(guī)劃沒有跟上市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐，也從一個側(cè)面反映了電力市場宏觀調(diào)控的失效。
審批權(quán)下放，煤電裝機爆發(fā)式增長
與茂名博賀項目類似，位于陜西省府谷縣的清水川低熱值燃料資源綜合利用項目(以下簡稱“清水川項目”)也曾在未取得“路條”的情況下施工。不同的是，隨著煤電項目各項審批權(quán)的下放，清水川項目已經(jīng)順利獲得了核準批復(fù)。
據(jù)了解，作為2010年陜西省政府規(guī)劃建設(shè)的重點煤矸石綜合利用項目之一，清水川項目于2011年3月正式開工，計劃建設(shè)2×300MW煤矸石綜合利用發(fā)電廠和配套建設(shè)100萬噸/年的電石廠等。然而，直到2013年5月發(fā)電廠即將完工并網(wǎng)，清水川項目仍未取得國家發(fā)改委核準。
對此，項目建設(shè)方陜西新元潔能有限公司并不諱言，地方政府也在官方網(wǎng)站明確標注這一項目“尚未取得國家路條”。項目負責人接受新華社記者采訪時表示：“國內(nèi)同類項目的操作大多如此，都是邊建設(shè)邊辦手續(xù)，這樣可以節(jié)約時間，往往項目快建成，手續(xù)也辦完了?！?/p>
“報道一出來，第二天，項目就停工了，好幾個部門來到我們公司檢查。”曾經(jīng)在陜西新元潔能有限公司任職的李先生告訴記者，隨后，清水川項目開始了完善手續(xù)的漫漫長路?！暗搅?014年底，因為審批權(quán)下放到了陜西省，項目終于拿到了核準批復(fù)?！?/p>
事實上，盡管審批權(quán)下放，但對于煤電項目，目前仍然實行國家控制規(guī)模、地方政府優(yōu)選確定項目并在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃內(nèi)核準的管理辦法。
然而，2015年，在火電發(fā)電量同比下降2.3%和全社會用電量增長僅0.5%的情況下，我國還是出現(xiàn)了各地競相上馬煤電項目的一幕。這一年，全年新增煤電裝機5200萬千瓦，而據(jù)國際環(huán)保組織綠色和平和煤炭研究機構(gòu)Coalswarm的統(tǒng)計，這一數(shù)字更加驚人地達到了7900萬千瓦，較往年顯著提高。
煤電裝機迎來了爆發(fā)式增長，上述管理辦法究竟約束力幾何可想而知。
華北電力大學經(jīng)濟與管理學院副教授袁家海認為，燃煤發(fā)電大爆發(fā)的原因，一方面是煤價與電價不匹配，使得煤電盈利水平達到歷史高點而引發(fā)的投資沖動，另一方面也與審批權(quán)下放不無關(guān)系。
他告訴記者，就在環(huán)評權(quán)下放的最后時刻，環(huán)保部環(huán)評中心曾經(jīng)否決了山西省兩個低熱值煤發(fā)電項目——中煤平朔、華潤電力低熱值煤項目。然而，隨后擁有了環(huán)評審批權(quán)的山西省環(huán)保廳，不僅通過了上述兩個剛被否決的項目，還于7個月內(nèi)批復(fù)了23個同類型項目。
為了“多快好省”地為企業(yè)發(fā)放路條，山西省還專門出臺了一系列支持文件。如項目申請報告經(jīng)省發(fā)改委10個工作日內(nèi)初審后，各專業(yè)組要在10個工作日內(nèi)完成并聯(lián)審核。項目單位簽署承諾書后，省發(fā)改委需要10個工作日內(nèi)出具核準文件，同時報送國家發(fā)改委、環(huán)保部等相關(guān)部門。
以中煤平朔集團為例。據(jù)報道，該企業(yè)2009年上報過一項低熱值煤發(fā)電項目，直到2013年才得到國家能源局批復(fù)，歷時3年多。而審批權(quán)下放至省后，4個多月就拿到同意批復(fù)，減少了54個審批環(huán)節(jié)。
袁家海統(tǒng)計，2015年全年，各級環(huán)保部門公示的燃煤電廠項目環(huán)評審批裝機容量合計高達1.69億千瓦，其中1.59億千瓦已經(jīng)獲得環(huán)評批準或擬批準，而在2014年同期，這一數(shù)字只有4800萬千瓦。
風險重重
爆發(fā)式增長的煤電裝機總量已經(jīng)引起了諸多后患。
我國火力發(fā)電的利用率——即實際產(chǎn)量和能夠達到的最大產(chǎn)量之間的百分比——在2015年下降到49.4%，年利用小時數(shù)僅為4329小時，同比同比下降410小時，為1969年來的年度最低值。而據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會2016年度預(yù)測報，火電利用率和年利用小時數(shù)還將進一步下降，并在2016年達到45.67%和4000小時。
通常來講，火力發(fā)電與燃煤發(fā)電的利用小時數(shù)偏差非常小，僅在1%左右。因此，上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)常常被業(yè)內(nèi)專家用作論證煤電產(chǎn)能存在過剩風險的證據(jù)之一。
中國能源研究會副理事長周大地就曾表示，電力行業(yè)，特別是燃煤和火電的盲目投入特別突出，必須堅決停建、緩建一大批煤電項目。“任何再投入都會造成新的系統(tǒng)經(jīng)濟損失，而且也不會有新的經(jīng)濟效益產(chǎn)生?！?/p>
今年4月，努爾·白克力也在一次公開發(fā)言中指出，“十三五”期間，隨著傳統(tǒng)耗能行業(yè)加快去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)，服務(wù)行業(yè)比重不斷提高，我國能源行業(yè)需求逐步放緩、產(chǎn)能過剩的矛盾日趨顯現(xiàn)。“國家已經(jīng)開始著手化解煤炭、鋼鐵行業(yè)過剩產(chǎn)能，電力領(lǐng)域也要防范煤電潛在過剩風險?！?/p>
袁家海則表示，盡管目前煤電企業(yè)利潤良好，但如果發(fā)電企業(yè)基于短期盈利能力做出產(chǎn)能擴張的決策，未來會招致虧損和投資無法回收的長期風險。
他分析稱，煤炭價格的持續(xù)走低使各省煤電企業(yè)發(fā)電成本降低，而標桿上網(wǎng)電價調(diào)整幅度不到位使得煤電企業(yè)獲得了空前的利潤?！翱匆豢锤魇‘斍皹藯U上網(wǎng)電價與平準發(fā)電成本，我們發(fā)現(xiàn)，除了內(nèi)蒙古和新疆(2-3分錢度電超額利潤)外，其他大部分省份的度電超額利潤均在5-8分錢。這樣的超額利潤助長了煤電企業(yè)的投資熱情，也導(dǎo)致了地方政府在經(jīng)濟下行壓力下過度倚重煤電，并助長其逆勢投資，這是煤電‘高燒不退’的主因。”
但同時，隨著政策和環(huán)境約束愈加嚴格、碳排放壓力加大、電力市場化下價格競爭加劇, 除少數(shù)省份外，其余地區(qū)的煤電項目都無法在壽命期收回投資，前景黯淡。
監(jiān)管走向何方?
為了防范可能出現(xiàn)的過剩風險，國家發(fā)改委、國家能源局等部門連續(xù)出臺了多項政策，特別是2016年4月連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于進一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的通知》、《關(guān)于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》和《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風險預(yù)警機制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風險預(yù)警的通知》3份“急剎車”文件，涵蓋了煤電項目的規(guī)劃、核準、建設(shè)、淘汰落后產(chǎn)能等各個環(huán)節(jié)，用以督促地方政府和企業(yè)取消、放緩燃煤火電建設(shè)步伐。
其中，《關(guān)于促進中國煤電有序發(fā)展的通知》指出，2017 年前(含2017年)，包括黑龍江、山東、山西、內(nèi)蒙古、甘肅、廣東等在內(nèi)的13個省，應(yīng)暫緩核準除民生熱電外的自用煤電項目(不含國家確定的示范項目)。除緩核外，包括這些省份在內(nèi)的15個省(區(qū))，除民生熱電項目外的自用煤電項目，尚未開工建設(shè)的，2017年前應(yīng)暫緩開工建設(shè);正在建設(shè)的，適當調(diào)整建設(shè)工期，把握好投產(chǎn)節(jié)奏。
而在《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風險預(yù)警機制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風險預(yù)警的通知》中，監(jiān)管部門則進一步按照建設(shè)經(jīng)濟性指標、裝機充裕度指標和資源約束指標3個指標，將各地劃分為紅色、橙色和綠色3個等級進行預(yù)警。“預(yù)警為紅色的，地方政府應(yīng)暫緩核準煤電項目，企業(yè)慎重決策項目開工，在建項目要合理安排建設(shè)投產(chǎn)時序;預(yù)警為橙色的，地方政府和企業(yè)應(yīng)慎重決策建設(shè)煤電項目;預(yù)警為綠色的，地方政府和企業(yè)應(yīng)根據(jù)電力需求合理推進煤電項目規(guī)劃建設(shè)?！睋?jù)國家能源局電力司司長韓水說。
由于煤電項目從納入國家電力發(fā)展規(guī)劃到建成投產(chǎn)需3-4年時間，存在一定投產(chǎn)慣性，所以，預(yù)警目標為發(fā)布年后第3年，今年發(fā)布的為2019年預(yù)警。結(jié)果顯示，除北京、西藏不再發(fā)展煤電外，全國有28個省(區(qū)、市)的預(yù)警程度為最嚴峻的紅色，只有海南、安徽、江西3省為綠色，湖北為橙色。
上述“剎車”文件發(fā)布后，煤電產(chǎn)能過剩的局面并沒有得到立竿見影的有效控制。根據(jù)綠色和平的統(tǒng)計分析，在文件發(fā)布之后的兩個月內(nèi)，仍有13個項目共計15.5GW開工建設(shè)，15GW煤電項目環(huán)評獲得受理，相當于每周有兩個大型煤電機組開工。
但同一時間，即便是在沒有緩核限制的省份在內(nèi)，也鮮有煤電項目獲得各省發(fā)改委核準。這被綠色和平視為一個積極的信號。
袁家海也對這一煤電規(guī)劃建設(shè)風險預(yù)警機制表示了肯定。他同時建議，國家有關(guān)部門應(yīng)該及早研究出臺適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的電力發(fā)展規(guī)劃，為低碳電力轉(zhuǎn)型和完成2030年20%非化石能源目標打足提前量。“對電力明顯冗余省份、大氣污染防治重點區(qū)域和水資源紅色預(yù)警地區(qū)，不再安排新增煤電規(guī)劃建設(shè)規(guī)模。在繼續(xù)深化審批制度改革的前提下，要強化全國規(guī)劃指導(dǎo)省級規(guī)劃，規(guī)劃指導(dǎo)項目核準原則，并完善項目決策后評估和責任追究制度?！?/p>
袁家海還特別強調(diào)，唯有市場化才能打破發(fā)電企業(yè)對利用小時數(shù)和上網(wǎng)電價的超穩(wěn)定預(yù)期，從而逐步建立真正市場化的電源投資機制?！拔医ㄗh，2015年之后新投運的煤電項目不再核準年度發(fā)電計劃，全部直接參與電力市場，按照業(yè)已明確的發(fā)用電計劃放開時間表穩(wěn)步推進市場化建設(shè)，讓有效的價格信號在引導(dǎo)電源投資中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。而政府部門，則應(yīng)該更加注重自身角色的調(diào)整，通過建設(shè)全國碳市場、提高污染費(稅)標準等措施逐步糾正燃煤發(fā)電負外部性，給可再生能源發(fā)展提供更加公平的市場環(huán)境?！?/p>
