構(gòu)建以低碳為統(tǒng)領(lǐng)的
電力綠色發(fā)展體系
“目前我們對(duì)于控碳或是控煤的認(rèn)識(shí)上還存在很多誤區(qū)。要構(gòu)建碳市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)，首先要認(rèn)識(shí)到，在目前控煤不是突破碳約束的關(guān)鍵，是否實(shí)現(xiàn)低碳才是推進(jìn)電力綠色發(fā)展的成敗要因?！蓖踔拒幷f(shuō)，“要以碳統(tǒng)領(lǐng)來(lái)統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)市場(chǎng)化手段推進(jìn)碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)，才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組。”
長(zhǎng)久以來(lái)，關(guān)于“去碳化”與“去煤化”的爭(zhēng)論不絕于耳，而對(duì)于以煤為主的我國(guó)能源結(jié)構(gòu)和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來(lái)達(dá)到減碳目標(biāo)并非最佳選擇。目前我國(guó)通過(guò)技術(shù)手段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、以及市場(chǎng)和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強(qiáng)度方面取得積極成效。在我國(guó)碳減排宏觀目標(biāo)確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)以低碳發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，建立健全配套法規(guī)政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過(guò)市場(chǎng)化手段，鼓勵(lì)和創(chuàng)新低碳能源生產(chǎn)和消費(fèi)。
“從目前碳市場(chǎng)推進(jìn)的程度來(lái)說(shuō)，我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，這是以國(guó)家戰(zhàn)略和政治決策為統(tǒng)籌，在全國(guó)人大的決議和電力發(fā)展五年規(guī)劃里都有推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)的具體表述。但目前，碳市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)不牢，還不能做到法制化管理，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)依法減碳進(jìn)程。”王志軒認(rèn)為，“碳市場(chǎng)說(shuō)簡(jiǎn)單就簡(jiǎn)單，說(shuō)復(fù)雜也相當(dāng)復(fù)雜。頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的命題。由于碳市場(chǎng)涉及到專業(yè)領(lǐng)域、地域、主體、政府機(jī)構(gòu)等方方面面，在碳市場(chǎng)的立法中應(yīng)當(dāng)站在新時(shí)代的高度，結(jié)合政策體制改革完善原有的法律法規(guī)架構(gòu)。現(xiàn)在雖然有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，但是頂層設(shè)計(jì)還沒(méi)有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關(guān)系、基本原則等方面都需要進(jìn)一步明確。”
市場(chǎng)導(dǎo)向，政策先行，清晰明確的政策是實(shí)施碳排放交易的基礎(chǔ)。目前電力行業(yè)實(shí)施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對(duì)氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例、碳交易市場(chǎng)規(guī)則等尚未正式出臺(tái)。同樣，對(duì)于現(xiàn)有法規(guī)政策也有待進(jìn)一步完善，能源資源、節(jié)能降耗、污染物減排等法規(guī)政策對(duì)電力企業(yè)低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問(wèn)題。由于節(jié)能、減碳、減常規(guī)污染物之間既互相促進(jìn)，也有互相矛盾的情況，法規(guī)政策間協(xié)調(diào)不夠，將直接觸及各種目標(biāo)之間不協(xié)調(diào)的矛盾點(diǎn)，導(dǎo)致電源與電網(wǎng)不協(xié)調(diào)、可再能源發(fā)電無(wú)序發(fā)展、煤電發(fā)展定位搖擺等問(wèn)題，影響到節(jié)能、環(huán)保、減碳之間的協(xié)調(diào)和銜接。比如過(guò)度環(huán)保要求會(huì)增加能耗；過(guò)度節(jié)能會(huì)增加水資源等消耗，節(jié)能并不一定減碳等，還影響到強(qiáng)制性的限額要求與排污權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制在應(yīng)用上的矛盾；節(jié)能、環(huán)保調(diào)度與經(jīng)濟(jì)性的矛盾，減少棄風(fēng)棄水與煤電利用小時(shí)數(shù)下降造成能耗升高的矛盾等。
“目前，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場(chǎng)、更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)作用提供有利條件?！蓖踔拒幗榻B，黨的十九大提出要更好發(fā)揮政府的作用，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制。在碳交易市場(chǎng)組建初期，政策的整合和政府職責(zé)的協(xié)調(diào)要同步推進(jìn)。在碳市場(chǎng)和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權(quán)交易的應(yīng)盡可能采用，當(dāng)不宜采用碳排放權(quán)交易時(shí)，應(yīng)考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節(jié)能量控制、綠證等，要與碳市場(chǎng)相協(xié)調(diào)，當(dāng)交叉不可避免時(shí)，應(yīng)給予企業(yè)充分的選擇權(quán)。當(dāng)然并不是說(shuō)將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡(jiǎn)，科學(xué)配置各種政策機(jī)制。同時(shí)，要加強(qiáng)和整合與碳排放權(quán)管理有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置各部門權(quán)力，明確職責(zé)。在碳市場(chǎng)管理上，要進(jìn)一步明確界定中央和地方政府職權(quán)，主管部門和其他部門的責(zé)任。政府部門權(quán)力的重新配置是整合各種政策的關(guān)鍵要素。
