近日，國家發(fā)改委再次下發(fā)通知，為全國碳市場啟動定下時間表和實施細則。通知首次對民航局、行業(yè)協(xié)會、央企提出要求，而民航局已經(jīng)開始組織民航企業(yè)開展內(nèi)部碳盤查工作。不過，要按時完成通知的要求，地方仍面臨較大挑戰(zhàn)，要培養(yǎng)、磨合企業(yè)對碳交易的觀點意識和參與能力，時間成本較高。專家則建議盡快推動立法，否則碳市場推進不具可持續(xù)性。
近日，全國統(tǒng)一碳市場的啟動迎來實質(zhì)性進展。
1月22日，國家發(fā)改委辦公廳公布了《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》(下稱“通知”)，為各方的啟動工作提供了實施細則，并提出了時間表。多位專家向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，該通知意義重大，為各方提供了統(tǒng)一規(guī)范的行動指南。
“在此之前，大家都知道要啟動，但具體工作不明確。這個文件明確部署和規(guī)劃了納入企業(yè)名單、碳排放數(shù)據(jù)核算等工作，規(guī)定較為細致，加快推進了全國碳市場啟動的步伐。”國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究與國際合作中心碳市場部副主任張昕說。
盡管大部分非試點省份、自治區(qū)去年已經(jīng)開始了準備工作，但壓力仍然不小。
“我們前幾年的基礎工作更多的還是準備，而現(xiàn)實的差距不是靠這些短短一兩年間的基礎工作能夠改善的，恐怕還需要一個磨合期逐步改善。”浙江省發(fā)改委應對氣候變化和低碳發(fā)展合作中心處長程紀華說。
試點地區(qū)中，北京反應迅速。1月26日，北京市發(fā)改委就公布了《關于北京市2016年碳排放權交易有關事項補充的通知》(下稱“補充通知”)，要求新增固定設施排放單位等。
“通知提供了非常重要的技術細節(jié)。但我一直認為最根本最緊要的工作是立法，目前的立法工作嚴重滯后于碳市場的推進。沒有立法，碳市場準備工作的力度不夠，也可能不具有可持續(xù)性。”能源基金會中國低碳發(fā)展項目主任胡敏說。
首提民航央企
1月22日公布的通知不乏新的亮點。
通知要求，地方主管部門、民航局、有關行業(yè)協(xié)會、央企，2月29日前向發(fā)改委報送納入全國碳交易體系的企業(yè)名單，納入門檻為2013至2015年中任意一年綜合能源消費總量達到1萬噸標準煤以上(含)的企業(yè)。地方主管部門還需在6月30日前報送企業(yè)排放匯總數(shù)據(jù)、核查報告，其中數(shù)據(jù)為企業(yè)于2013年、2014年和2015年共3年的溫室氣體排放量及相關數(shù)據(jù)。
值得注意的是，通知首次對民航局、有關行業(yè)協(xié)會和央企提出了要求。要求各行業(yè)協(xié)會和央企也要開展數(shù)據(jù)核算和報告工作。
“民航業(yè)是非常獨立的，自有一套管理系統(tǒng)。央企也是如此，雖然有屬地管理原則，但本身管理系統(tǒng)比較健全且復雜。行業(yè)協(xié)會力量也比較大，能調(diào)動企業(yè)積極性，除了地方發(fā)改委，也發(fā)揮它們的作用，充分利用其技術和管理的優(yōu)勢，共同推進碳市場的啟動工作。”張昕對21世紀經(jīng)濟報道記者分析稱。
而安迅思中國碳市場分析師陳少成則認為，這些組織和單位是必須考慮的。民航、鋼鐵等強勢行業(yè)，行業(yè)代表性的聲音更強，肯定繞不過去。
據(jù)兩位知情人士透露，民航局已經(jīng)開始組織民航企業(yè)開展內(nèi)部碳盤查工作。
中電聯(lián)幾年前就開始追蹤碳交易，調(diào)研電力企業(yè)參與碳交易的情況。2014年起，中電聯(lián)常務副理事長王志軒多次表示，電力行業(yè)到了以碳指標作為統(tǒng)領考慮的階段，因為常規(guī)污染物對電力工業(yè)來說，已不構成影響其發(fā)展的瓶頸制約因素。
全國碳市場第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等8個重點排放行業(yè)。據(jù)張昕統(tǒng)計，這些行業(yè)覆蓋了大部分央企。國家發(fā)改委氣候司也表示，央企是我國國民經(jīng)濟的支柱，也是全國碳市場的重要參與主體，對于市場的建立和運行發(fā)揮著舉足輕重的作用，還組織培訓研討會幫助央企向國外企業(yè)學習借鑒碳交易的實踐經(jīng)驗。
電力企業(yè)最積極，設立相應部門或公司為未來統(tǒng)一碳市場交易、碳資產(chǎn)管理做準備。
華能集團旗下共有10家電廠被納入試點控排企業(yè)。該集團2010年成立了華能碳資產(chǎn)經(jīng)營有限公司(下文簡稱“華能碳資產(chǎn)”)作為平臺公司，負責具體執(zhí)行全集團碳排放管理的相關落地工作，并代理管理納入試點的電廠的碳交易和履約工作。
國家電力投資集團公司旗下有13家電廠被納入試點控排企業(yè)。該集團2008年成立電投(北京)碳資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，負責集團公司溫室氣體減排和碳資產(chǎn)管理，全國碳市場啟動后，還將統(tǒng)一管理集團旗下近百家電廠的碳資產(chǎn)。
地方準備不足
通知為地方提供了時間表和具體操作細則。
試點地區(qū)中，北京反應迅速。1月26日，北京市發(fā)改委公布補充通知稱，北京碳市場在2016年6月30日后將繼續(xù)運行。對于未來納入全國統(tǒng)一碳市場的重點排放單位，將研究提出已核發(fā)配額與全國排放配額的銜接方案，待商國家主管部門確定后另行通知。對于未納入全國統(tǒng)一碳市場的重點排放單位，已核發(fā)的配額將繼續(xù)有效。北京市發(fā)改委還表示，正在研究制定配額回購操作細則等政策措施。
大部分非試點地區(qū)，在去年5月發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展改革委關于落實全國碳排放權交易市場建設有關工作安排的通知》后，即開始準備工作。根據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者的不完全統(tǒng)計，非試點地區(qū)共有14個省份初步遴選了第三方核查機構共172家，核查員逾千名。
浙江省2012年在地方率先成立了應對氣候變化和低碳發(fā)展合作中心，從事基礎工作研究，分析碳交易對當?shù)亟?jīng)濟、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)結構的影響，摸索應對策略，完成頂層設計方面的一些工作。2014年，浙江省在全省96家大型企業(yè)中開展企業(yè)碳報告、碳核查工作。2015年根據(jù)國家碳市場的工作部署，擴展到近590家企業(yè)，做好數(shù)據(jù)基礎。
浙江一方面培訓企業(yè)的碳交易意識；另一方面建立氣候變化研究交流平臺，為企業(yè)利用信息化手段報送數(shù)據(jù)提供工具支撐。在數(shù)據(jù)基礎上，從行業(yè)層級分析數(shù)據(jù)質(zhì)量，為與全國碳市場的銜接打下基礎。
不過，即使有了這些基礎工作，要按時完成通知的要求，地方仍面臨較大挑戰(zhàn)。非試點地區(qū)困難要大得多，面對一項幾乎全新的業(yè)務，還要培養(yǎng)、磨合企業(yè)對碳交易的觀點意識和參與能力，時間成本較高。
程紀華認為，首要難題就是數(shù)據(jù)構建。大型企業(yè)的數(shù)據(jù)構建有一定基礎，而民營企業(yè)盤查、核查碳排放數(shù)據(jù)難度不小，特別是通知對數(shù)據(jù)的要求還細化到設施端。這些企業(yè)能否按照碳交易的要求完善內(nèi)部碳排放、碳報告、碳資產(chǎn)的數(shù)據(jù)，還需要主管部門加大宣傳和培訓力度。
武漢大學氣候變化與能源研究中心主任齊紹洲也表示，試點地區(qū)第一年，控排企業(yè)漠不關心、消極推諉，等政府當真了企業(yè)才慢慢重視，意識增強。
另外，地方人才儲備不足，核查機構的培養(yǎng)和能力建設有難度。如果核查機構對企業(yè)、工業(yè)流程、行業(yè)特點不了解，這些核查機構要在短時間內(nèi)完成核查工作難度較高。以浙江為例，該省8家第三方核查機構，要在短時間內(nèi)完成大概300家企業(yè)的碳核查，時間緊、任務量大。
除此之外，省級政府在整體經(jīng)濟不景氣，產(chǎn)業(yè)面臨結構性調(diào)整，而納入行業(yè)企業(yè)基本產(chǎn)能過剩、高耗能、面臨轉(zhuǎn)型危機的情況下，是否還能將碳交易工作上升到一個比較高的層面上，也要打個問號。
“碳交易可以作為一種轉(zhuǎn)型手段，但如何跟政府的其他經(jīng)濟政策相互協(xié)調(diào)，共同促進經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，仍存在一個磨合階段。”程紀華說，如何用市場手段推進以往行政手段驅(qū)使的工作，有逐步磨合和挑戰(zhàn)的過程，這不是一兩個文件能解決的問題。
