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“十四五”深入推進(jìn)電力市場化改革,關(guān)鍵在于回歸電改“9號文”,深刻把握“管住中間、放開兩頭”這一核心思想,真正做到兩頭全面放開、中間監(jiān)管有效,放而不亂、改而有序。
“十三五”是我國新一輪電力體制改革啟動和加速推進(jìn)的關(guān)鍵時期。五年來,我國已在電力市場建設(shè)、電價形成機(jī)制改革、發(fā)用電計(jì)劃放開、售電側(cè)放開等方面取得了顯著成績。“行百里者半九十”,展望“十四五”,電力體制改革依然任重道遠(yuǎn),隨著現(xiàn)貨市場試點(diǎn)推廣、市場化交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,改革已進(jìn)入深水區(qū),面臨挑戰(zhàn)更甚以往。回顧改革初心,梳理改革重點(diǎn),找準(zhǔn)改革方向,厘清下一步改革思路在當(dāng)下尤為重要。
不忘初心
堅(jiān)定不移推進(jìn)電力市場化改革
深入推進(jìn)市場化改革是實(shí)現(xiàn)我國電力產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。從2015年電改“9號文”發(fā)布伊始,新一輪電改歷時5年多,已實(shí)現(xiàn)輸配電價改革基本全覆蓋,各省區(qū)也已建立股權(quán)多元化的電力交易機(jī)構(gòu),中長期市場漸趨完善,現(xiàn)貨市場試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。然而,隨著深化改革帶來利益格局調(diào)整持續(xù)放大,個別地區(qū)呈現(xiàn)出一些新動向,甚至出現(xiàn)了電力供應(yīng)產(chǎn)業(yè)橫向或縱向整合趨勢。于是,開始出現(xiàn)“電力市場化改革是否還有必要深入推進(jìn)下去”的質(zhì)疑。2020年5月發(fā)布實(shí)施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》給出了清晰答案,再次明確了堅(jiān)定不移推進(jìn)電力市場化改革的方向。這既是我國幾十年市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)總結(jié),也在世界各國電力改革實(shí)踐中得到證明。
市場化改革目的是提高電力產(chǎn)業(yè)整體運(yùn)營效率,不完全等于降電價。在基礎(chǔ)環(huán)境條件不變的情況下,提高產(chǎn)業(yè)效率某種意義上可體現(xiàn)為終端產(chǎn)品價格降低。然而,對于電力產(chǎn)業(yè)而言,這兩者并不完全等價。一方面是因?yàn)槲覈掷m(xù)推進(jìn)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展,風(fēng)、光等可再生能源并網(wǎng)規(guī)模一直保持較快增長,而這將不可避免地抬升能源供給成本。另一方面,我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后,經(jīng)濟(jì)活動、人民生活對供電質(zhì)量要求也在持續(xù)提升,由此需要的配套基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)服務(wù)成本投入等都同步增加,導(dǎo)致實(shí)際供給成本提高。受以上因素影響,實(shí)施市場化改革后終端用電價格不一定下降,甚至可能上升,但考慮用電質(zhì)量、清潔低碳等在內(nèi)的綜合效費(fèi)比明顯提升。
以市場化改革促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)效率提升是一個長期過程,改革預(yù)期和改革舉措需要與之相適應(yīng)。無論是新技術(shù)的推廣應(yīng)用,還是企業(yè)內(nèi)部管理改善,都需要持續(xù)優(yōu)化迭代,因此,產(chǎn)業(yè)效率的提升是一個長期漸進(jìn)的過程,不會一蹴而就,相應(yīng)改革預(yù)期和改革舉措要與這一內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)。在特殊時期實(shí)施政策性優(yōu)惠電價,拉動經(jīng)濟(jì)從危機(jī)中快速復(fù)蘇有其現(xiàn)實(shí)必要性,但持續(xù)進(jìn)行大幅政策性降價難免危及電力產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。另外,在市場化改革過程中,市場主體以及市場意識培育需要時間周期,市場規(guī)則體系完善需要逐步探索,因此相應(yīng)改革舉措推進(jìn)也需要循序漸進(jìn),既不能固步自封,也要避免“欲速則不達(dá)”。
總書記在《不斷開拓當(dāng)代中國馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新境界》的講話中指出,堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,要堅(jiān)持辯證法、兩點(diǎn)論,既要有效的市場,也要有為的政府。深入推進(jìn)電力市場化改革同樣需要堅(jiān)持這一基本指導(dǎo)思想,著力構(gòu)建形成公平開放、競爭有序的電力市場,同時政府監(jiān)管有效,管理到位而又不越位。
電力產(chǎn)業(yè)鏈包含發(fā)、輸、配、用環(huán)節(jié),其中輸配電環(huán)節(jié)具備自然壟斷屬性,主要通過強(qiáng)化政府監(jiān)管來厘清成本、制定價格,是“有為政府”管理到位的重要體現(xiàn)。發(fā)電、用電是開放競爭環(huán)節(jié),主要通過市場競爭來發(fā)現(xiàn)邊際成本,挖掘需求側(cè)響應(yīng)潛力,實(shí)現(xiàn)資源整體優(yōu)化利用,是“有效市場”的重要體現(xiàn)。在競爭環(huán)節(jié),“有為政府”更多體現(xiàn)在市場設(shè)計(jì)、市場監(jiān)管等方面,尤其需要注重管理到位而不越位,以推動構(gòu)建公平開放的“有效市場”。
總體而言,“十四五”深入推進(jìn)電力市場化改革的關(guān)鍵,還在于回歸電改“9號文”,深刻把握“管住中間、放開兩頭”這一核心思想,真正做到兩頭全面放開、中間監(jiān)管有效,放而不亂、改而有序。
進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)管
是“管住中間”的關(guān)鍵
輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性決定了只能是“管住中間”,而不是放開中間,不能以放代管。正確認(rèn)識電網(wǎng)企業(yè)定位,實(shí)事求是進(jìn)行必要改革,進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)管是“管住中間”的關(guān)鍵。
電網(wǎng)企業(yè)是我國電力市場建設(shè)最好的執(zhí)行者而不是阻力。隨著輸配電價改革基本覆蓋全國,電網(wǎng)企業(yè)收益模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,將不再賺取購銷價差,而是對應(yīng)準(zhǔn)許資產(chǎn)的核定收益,由此,電網(wǎng)企業(yè)已具備接近公益性企業(yè)的屬性特征。上一輪電改中,我國即已基本實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開目標(biāo),目前電網(wǎng)企業(yè)雖然保留了部分保底售電業(yè)務(wù)但對市場公平競爭影響極為有限,通過強(qiáng)化監(jiān)管甚至限制其競爭售電業(yè)務(wù)規(guī)模等,都能很好地解決這一問題。綜合來看,全國資背景的電網(wǎng)企業(yè)其市場利益關(guān)聯(lián)幾可忽略,已具備能力和條件在政府監(jiān)管指導(dǎo)下履行好市場建設(shè)、市場運(yùn)營組織等公益性職能。
過度強(qiáng)化電力運(yùn)營業(yè)務(wù)鏈分拆獨(dú)立,對于當(dāng)前市場建設(shè)幾無益處。當(dāng)前,電力中長期市場或現(xiàn)貨市場試點(diǎn)中存在一些亂象和問題,其根源在于市場機(jī)制不完善、市場結(jié)構(gòu)不合理等,與交易調(diào)度業(yè)務(wù)獨(dú)立性關(guān)聯(lián)不大。美國PJM之所以要交易調(diào)度獨(dú)立,原因在于PJM市場里有大量發(fā)輸配垂直一體化的電力企業(yè),這與我國早已完成廠網(wǎng)分離的國情存在明顯差異。交易、調(diào)度和電網(wǎng)運(yùn)行業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián),脫離國情照搬國外模式,過度強(qiáng)化關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)鏈的獨(dú)立分割,對目前市場化改革進(jìn)程幾無助益,反而將增加業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)成本和市場運(yùn)營風(fēng)險。
強(qiáng)化準(zhǔn)許成本監(jiān)管,規(guī)范關(guān)聯(lián)交易,是“管住中間”,釋放改革紅利的關(guān)鍵。監(jiān)管關(guān)鍵在于強(qiáng)化準(zhǔn)許成本監(jiān)管,包括盡快完善輸配管制業(yè)務(wù)新增投資評估、核準(zhǔn)機(jī)制等,以合理規(guī)范有效資產(chǎn)增長。電網(wǎng)企業(yè)保留部分關(guān)聯(lián)密切的非管制業(yè)務(wù),既是支撐輸配管制業(yè)務(wù)正常運(yùn)營的需要,也是落實(shí)國家戰(zhàn)略、引領(lǐng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。通過強(qiáng)化監(jiān)管,規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)管制業(yè)務(wù)和非管制業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)交易,則是“管住中間”的另一要點(diǎn)。
放開發(fā)電側(cè)
要完善市場、壓保結(jié)合
從世界范圍內(nèi)的改革經(jīng)驗(yàn)來看,發(fā)電市場引入充分競爭是電力市場化改革的主要紅利來源,因此,完善市場機(jī)制、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu),推動構(gòu)建公平開放、競爭有序的電力市場是“十四五”改革的關(guān)鍵任務(wù)。
加快完善容量保障機(jī)制,實(shí)現(xiàn)以市場競爭壓成本與保供給安全的統(tǒng)籌兼顧。建設(shè)包括中長期、現(xiàn)貨的電能量市場,以市場競爭發(fā)現(xiàn)邊際成本,以價格引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)發(fā)用電資源整體優(yōu)化運(yùn)行是市場建設(shè)的關(guān)鍵。然而,在充分競爭的市場中,由邊際成本決定價格難免導(dǎo)致前期固定投資無法回收。不同于一般商品,關(guān)系國計(jì)民生的電力供給安全保障不容忽視,因此,有必要加快建設(shè)容量市場等中長期容量保障機(jī)制,形成激勵相容的電源建設(shè)投資激勵機(jī)制,兜住安全供給底線。
以混合所有制改革等方式優(yōu)化市場結(jié)構(gòu),推動形成充分競爭市場格局。市場中單一主體占比過高,將難免形成市場力,影響市場效率。針對我國發(fā)電市場中主體結(jié)構(gòu)不均衡、所有制背景較單一的情況,以混合所有制改革等方式推動電廠層面的股權(quán)改革,將有助于均衡市場結(jié)構(gòu),促進(jìn)市場競爭,提升市場績效。在市場主體結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后情況下,還可通過限制占比過大主體報價權(quán)等方式緩解市場力。
總體而言,放開發(fā)電側(cè)要處理好市場競爭與保障供應(yīng)的關(guān)系,完善市場機(jī)制、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化市場監(jiān)管多措并舉,既要防范市場力促進(jìn)充分競爭,也要建立相應(yīng)兜底機(jī)制保障中長期供應(yīng)安全。
深化用電放開的要點(diǎn)
在于暢通渠道、全面放開
在用戶參與市場規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、準(zhǔn)入門檻持續(xù)降低的情況下,“十四五”深化用電放開的關(guān)鍵在于暢通中小用戶參與市場渠道、完善保底售電機(jī)制、妥善處理交叉補(bǔ)貼等。
加快推進(jìn)虛擬電廠、負(fù)荷聚合商等商業(yè)模式創(chuàng)新,暢通中小用戶參與市場渠道。在規(guī)則層面上,除少量居民用電等優(yōu)先用戶外,用戶側(cè)已基本全面放開。目前大用戶可直接參與電力批發(fā)市場,但廣大中小用戶高度分散化,需要創(chuàng)新機(jī)制降低其交易成本。應(yīng)加快虛擬電廠、負(fù)荷聚合商等新主體、新業(yè)態(tài)培育,以暢通渠道讓廣大中小用戶參與市場價格響應(yīng),分享改革紅利。對于居民等優(yōu)先售電用戶,同樣可以進(jìn)一步完善峰谷分時電價機(jī)制,探索引入市場價格時序信號等。
健全保底售電機(jī)制,有效防范售電市場放開帶來的供給保障風(fēng)險。隨著售電市場全面放開,難免出現(xiàn)因售電代理商經(jīng)營不善等原因?qū)е掠脩舴穷A(yù)期地失去供應(yīng)商。為保障用戶連續(xù)供電服務(wù),需健全相應(yīng)保底售電機(jī)制,由電網(wǎng)企業(yè)等保底售電商按預(yù)設(shè)價格履行保底供應(yīng),并收取合理服務(wù)費(fèi)用以彌補(bǔ)相應(yīng)成本。
妥善處理普遍服務(wù)等交叉補(bǔ)貼,變暗補(bǔ)為明補(bǔ)并逐步減少補(bǔ)貼程度。因歷史沿革,我國用戶價格體系存在嚴(yán)重交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象,供應(yīng)鏈最長的居民等優(yōu)先用戶價格反倒較低,而廣大農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)供電產(chǎn)生的普遍服務(wù)成本缺口也需要全體用戶分?jǐn)?。下一步宜探索將暗補(bǔ)轉(zhuǎn)為明補(bǔ),并通過居民階梯電價機(jī)制、稅費(fèi)改普遍服務(wù)基金等方式,逐步消減交叉補(bǔ)貼程度。
(作者供職于南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院,本文僅代表作者個人觀點(diǎn))
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