習(xí)近平總書記在2020年12月《氣候雄心峰會》上指出，我國將采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。可以說，碳達峰和碳中和是我國“十四五”時期必須著手推進的一項重點工作。
我國作為最大的發(fā)展中國家，發(fā)展不平衡、不充分問題突出，要實現(xiàn)新達峰目標與碳中和愿景，任務(wù)十分艱巨。目前, 我國關(guān)于城市的低碳建設(shè)正處于方興未艾階段, 理論研究大量涌現(xiàn), 尤其是在構(gòu)建城市低碳發(fā)展評價指標體系方面做了許多工作。但是在指導(dǎo)具體的城市低碳建設(shè)過程中, 這些研究起到的作用仍然比較小, 迫切需要低碳城市建設(shè)評價工作規(guī)范化, 讓決策者、管理者、企業(yè)和民眾更加明確低碳發(fā)展的目標體系、評價標準、行動計劃和發(fā)展路線圖, 以此引導(dǎo)城市將低碳發(fā)展的理念落實到城市規(guī)劃、城市建設(shè), 以及城市管理的各個環(huán)節(jié)。
一、低碳城市評價研究狀況
長期以來, 西方發(fā)達國家在城市的生態(tài)建設(shè)、低碳建設(shè)方面一直走在世界前列, 但是并沒有在國家和城市層面上, 形成系統(tǒng)性的評價方法與管理手段。我國比較早地提出以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為重要的發(fā)展戰(zhàn)略, 并提出以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo), 在大范圍和較高層次開展低碳社會建設(shè)。在這樣的發(fā)展背景下, 全國各地開始了大量低碳城市、低碳示范區(qū)的建設(shè)。然而, 直到目前為止仍沒有建立起一套具有普適性的城市低碳發(fā)展體系, 以此更好地指導(dǎo)城市的低碳建設(shè)。
隨著低碳城市建設(shè)的快速發(fā)展, 低碳城市建設(shè)的評價指標體系成為研究熱點。由于對低碳城市建設(shè)的不同理解, 以及出于不同研究目的的需要, 國內(nèi)外關(guān)于低碳城市的評價指標體系豐富多樣。國內(nèi)的相關(guān)研究成果主要以以下三種形式呈現(xiàn):
一是學(xué)者在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的學(xué)術(shù)論文。這類論文主要探討低碳城市評價指標體系建立的原則、指標選取的依據(jù)、指標無量綱化的方法, 以及指標權(quán)重的設(shè)定, 并結(jié)合某一具體城市進行案例分析。這些研究以學(xué)術(shù)探討為主, 缺乏實踐檢驗, 因而影響力較為有限;
二是一些學(xué)術(shù)團體獨自或者聯(lián)合推出的與生態(tài)、綠色、低碳和可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的城市評價指標體系。這些研究目標指向范圍更廣, 影響力也相對較大, 但是其低碳指向性不強;
三是多城市低碳發(fā)展水平綜合評價研究。這類研究通常的做法是構(gòu)建評價指標體系, 設(shè)定權(quán)重, 并對城市低碳發(fā)展水平進行排序。但是, 不同規(guī)模類別和資源稟賦的城市是否具有可比性值得商榷。
實踐表明, 構(gòu)建評價指標體系之前, 必須首先明確指標體系構(gòu)建的目的是用于考核評價還是用于規(guī)劃建設(shè), 抑或兼具兩種功能?是評價發(fā)展現(xiàn)狀還是評價努力程度, 還是二者兼顧?指標體系只是用于城市之間的相對比較 (如排序) , 還是用于指導(dǎo)具體城市的實踐工作?這些最基本的前提問題必須首先回答。
二、低碳城市評價工作指南
本文提出的低碳城市建設(shè)評價的基本思想是“評建結(jié)合”。即:將“評價”與“建設(shè)”有機結(jié)合, 從而達到低碳城市規(guī)劃建設(shè)與低碳城市評價管理的統(tǒng)一。為此, 在充分借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上, 建立低碳城市建設(shè)評價體系。
第一:明確城市低碳發(fā)展的目標。
城市低碳發(fā)展的目標并不是為了減排而遏制城市的發(fā)展, 而是要全面引導(dǎo)和改善城市各個領(lǐng)域的發(fā)展趨勢, 使得整個城市的發(fā)展能夠更加可持續(xù)。通過系統(tǒng)性的、分領(lǐng)域的發(fā)展目標的確定, 形成城市低碳發(fā)展的目標體系, 使城市決策和管理部門能夠把握城市的低碳發(fā)展, 從而在城市的各個領(lǐng)域上進行權(quán)衡和綜合考慮。在這里, 主要包括五大領(lǐng)域:低碳能源、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳建筑、低碳交通、低碳消費。即:把評價的領(lǐng)域限定在上述五個方面。
第二:建立分類指導(dǎo)的個性化評價體系。
我國的各個城市發(fā)展路徑和結(jié)構(gòu)存在很大差異, 如何在研究共性規(guī)律的基礎(chǔ)上進行適度分類, 體現(xiàn)城市發(fā)展的個性, 也是低碳城市研究的當然內(nèi)容, 因為無個性即無共性。然而, 如何構(gòu)建一個理想化的低碳城市, 分析研究現(xiàn)有城市如何通過低碳建設(shè)或“改進”逐漸接近于“理想化”, 是擺在全社會面前的現(xiàn)實課題。對于不同類型的城市低碳發(fā)展進行評價和“改進”, 涉及到城市經(jīng)濟、社會以及生產(chǎn)生活的方方面面, 并不容易實現(xiàn), 必須要在科學(xué)理論指導(dǎo)的基礎(chǔ)上進行實踐, 評價與建設(shè)相結(jié)合, 以評價促發(fā)展。本文認為, 由于城市的地域特點和資源稟賦不同, 所以可以按“資源型城市”和“一般型城市”兩大類來進行討論。前者不必說，后者是按最新的以城市常住人口為統(tǒng)計口徑的城市規(guī)模劃分標準。 把評價的客體進行分類, 不僅有利于城市之間的對比和讓公眾比較滿意地接受評價結(jié)果 (注:不同規(guī)模類別的城市放在一起是沒有可比性的) , 而且也兼顧了對象城市本身的稟賦, 體現(xiàn)了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的中心理念。
第三:建立一個可以量化的評價指標體系框架。
“評建結(jié)合”的低碳城市建設(shè)評價體系, 要求指標體系不僅要反映城市低碳發(fā)展現(xiàn)狀, 而且還要能夠反映城市向低碳轉(zhuǎn)型的努力程度。前者將構(gòu)成低碳城市建設(shè)評價的核心指標體系, 后者將構(gòu)成低碳城市建設(shè)評價的支持指標體系。具體地說, 前者針對以上提到的五大領(lǐng)域展開。其中, 低碳能源是核心, 是實現(xiàn)城市低碳發(fā)展的根本, 直接決定了低碳城市的發(fā)展水平;后者主要圍繞低碳政策、低碳技術(shù)展開。因為低碳政策、低碳技術(shù)分別從機制和技術(shù)角度, 提供低碳城市發(fā)展的社會、法律環(huán)境, 以及技術(shù)解決途徑。換句話說, 前者主要側(cè)重于全面反映城市低碳的建設(shè)成果, 后者主要側(cè)重于評估審查城市低碳管理水平。兩者聯(lián)系緊密, 核心指標衡量的是“結(jié)果”, 支持指標衡量的是“手段”。
第四:確定低碳城市普適性評價標準。
考慮到國內(nèi)各城市經(jīng)濟發(fā)展水平的差異, 單純利用相對標準進行評價可能存在局限, 除了現(xiàn)狀評價之外, 還需要設(shè)定絕對值的評價標準, 為低碳城市建設(shè)確立愿景目標。此外, 針對重要時間節(jié)點, 如近期、中期、遠期, 不同城市的低碳與否, 需要確立明確的評價標準, 這就需要建立普適性的低碳城市評價標準。具體地說, 一是綜合考慮全球碳排放約束和核心指標的歷史發(fā)展規(guī)律, 形成普適性的低碳城市評價標準;二是結(jié)合我國城市分類給出標準, 通過城市現(xiàn)狀評估與普適性低碳城市評價標準的比較對標, 最終可以形成城市重要時間節(jié)點的低碳發(fā)展路線圖。
第五:綜合各領(lǐng)域、各項指標得分, 發(fā)現(xiàn)問題并為城市未來發(fā)展給出建議。
根據(jù)城市的綜合得分情況, 對照類型差異標準, 了解自身低碳發(fā)展的現(xiàn)狀與差距, 總結(jié)城市低碳行動與低碳管理的成果, 從中發(fā)現(xiàn)問題, 找出優(yōu)勢和劣勢, 幫助城市制定今后的具體行動方案, 指導(dǎo)城市最佳低碳實踐。同時, 可以分析城市在低碳發(fā)展中的短板在哪里, 從而使城市的規(guī)劃與管理更加具有針對性, 更好地實現(xiàn)低碳城市的發(fā)展目標。
以上按照低碳城市建設(shè)的機理, 把評價有機融入到低碳城市建設(shè)之中, 使我們看到低碳城市建設(shè)的全貌, 看到評價在低碳城市建設(shè)中的作用。具體講, 有以下兩個特點:
第一, 完成對低碳城市的現(xiàn)狀和努力程度評估, 實現(xiàn)建設(shè)動態(tài)監(jiān)控;
第二, 發(fā)展評估與未來導(dǎo)向相結(jié)合, 便于形成行動建議。
相比以前單一的低碳城市發(fā)展水平評價, “評建結(jié)合”的低碳城市評價體系內(nèi)容更加豐富, 對實踐的指導(dǎo)意義更大，為新形勢下實現(xiàn)新目標提供新的思路方法與路徑啟示。
(作者杜棟教授系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫首席專家，中國系統(tǒng)工程學(xué)會決策科學(xué)專業(yè)委員會主任委員。）
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