補(bǔ)貼退坡，上網(wǎng)電價下調(diào)，嚴(yán)控需補(bǔ)貼的光伏電站建設(shè)規(guī)模，鼓勵平價光伏發(fā)電項目發(fā)展。光伏“531”新政（以下簡稱新政）的出臺釋放出強(qiáng)烈的信號——光伏平價上網(wǎng)時代已被“激活”。

　　從2006年“擁硅為王”催生出國內(nèi)第一條千噸級多晶硅生產(chǎn)線，到2011年“雙反”倒逼下以“國五條”為標(biāo)志啟動國內(nèi)光伏市場，兩年后以無錫尚德、賽維等光伏明星企業(yè)破產(chǎn)出局引發(fā)產(chǎn)業(yè)內(nèi)第一次劇震，再到2018年新政賦予光伏行業(yè)的“成人禮”。十余年間，我國光伏產(chǎn)業(yè)擺脫“兩頭在外”的束縛，以53吉瓦（截至2017年底）的裝機(jī)容量、95%的技術(shù)自有化和5000億元人民幣的產(chǎn)業(yè)鏈年產(chǎn)價值，成為領(lǐng)先全球的光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。

　　基于能源革命，基于綠色發(fā)展，基于產(chǎn)業(yè)培育，對于光伏這樣一個極具代表性的新興產(chǎn)業(yè)，在培育初期以國家補(bǔ)貼為產(chǎn)業(yè)“造血”無可厚非。然而被冠以“斷奶”之名的新政一出，業(yè)內(nèi)的“集體恐慌”持續(xù)發(fā)酵，最直接的表現(xiàn)就是資本市場光伏板塊集體下挫，31家A股光伏上市公司3個交易日蒸發(fā)市值654.06億元；同時由于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展以國家政策作為背書，新政直接影響到金融機(jī)構(gòu)對行業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性的信心，部分金融機(jī)構(gòu)對光伏項目融資和光伏企業(yè)貸款進(jìn)行提前匯款或停止放款，融資環(huán)境受到?jīng)_擊；另一方面，受指標(biāo)嚴(yán)控，補(bǔ)貼缺口和無緩沖期的電價、補(bǔ)貼下調(diào)，使得部分項目面臨虧損，施工企業(yè)和設(shè)備供應(yīng)商瀕臨停產(chǎn)、裁員?？梢灶A(yù)見，在短期內(nèi)，沒有掌握核心技術(shù)和成本優(yōu)勢的部分小制造企業(yè)將被加速淘汰出局。一時間，業(yè)內(nèi)“斷奶”后的痛哭聲不絕于耳，在強(qiáng)烈的恐慌情緒下部分小規(guī)模光伏企業(yè)及落后產(chǎn)能仍被動地寄希望于殘酷的行業(yè)洗牌可以晚一些到來。

　　的確，以新政激活的光伏平價上網(wǎng)時代的確比預(yù)期提前。按照國家能源發(fā)展規(guī)劃路線，國內(nèi)實現(xiàn)光伏平價上網(wǎng)的時間節(jié)點設(shè)定在2020年，而業(yè)內(nèi)普遍樂觀認(rèn)為該時間可以提前至2019年。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，在度電建設(shè)成本方面，目前國內(nèi)光伏每瓦組件建設(shè)成本已從40~50元降低至4~5元，2009年光伏行業(yè)內(nèi)“每瓦生產(chǎn)成本低于1美元”的夢想早已成為現(xiàn)實；在上網(wǎng)電價方面，光伏領(lǐng)跑基地項目通過競爭產(chǎn)生的上網(wǎng)電價，較當(dāng)?shù)毓夥暇W(wǎng)標(biāo)桿電價每千瓦時下降0.19~0.31元，平均下降0.24元，其中最低電價為青海格爾木基地0.31元/千瓦時，已低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價。光伏平價上網(wǎng)或已具備充分理由。

　　或許，用“恰逢其時”描述“新政”出臺的時機(jī)更為確切。從可再生能源基金收入的角度來看，長期以來，由于自備電廠基金欠收等歷史欠賬，征收率僅為75%，每年至少欠收200億元。截至目前，累計可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計達(dá)1200億元，其中光伏缺口已逾400億元。從支出的角度來看，由于之前未對自發(fā)自用的分布式發(fā)電項目做配額制限制，近兩年分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，僅今年1~4月新增裝機(jī)近900萬千瓦，同比增長約1.8倍。建設(shè)規(guī)模失控的苗頭與補(bǔ)貼承受能力嚴(yán)重失衡，財政壓力驟增。超期的補(bǔ)貼缺口，導(dǎo)致新建光伏電站的現(xiàn)金流僅為正常值的20%~45%，發(fā)電企業(yè)欠補(bǔ)效應(yīng)倒推至產(chǎn)業(yè)上游，形成貫穿全產(chǎn)業(yè)的債務(wù)鏈，系統(tǒng)風(fēng)險急劇增加。從產(chǎn)能的角度來看，火熱的光伏發(fā)電市場催生了光伏企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)的沖動，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品質(zhì)量和電站建設(shè)質(zhì)量問題層出。

　　假設(shè)，2018年光伏電站的規(guī)模繼續(xù)高歌猛進(jìn)，“普天同慶”的光伏市場必將吸引更多良莠不齊的資本進(jìn)入，而當(dāng)光伏平價上網(wǎng)時代來臨，必將引發(fā)更為殘酷的產(chǎn)業(yè)整合；補(bǔ)貼難以維系的同時系統(tǒng)風(fēng)險隨之增大，不利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康良性發(fā)展?；蛘哒f，迫使光伏產(chǎn)業(yè)從大到強(qiáng)的“成人禮”早一天比晚一天更好。

　　而今，新政出臺對于指標(biāo)嚴(yán)控和補(bǔ)貼退坡已落下實錘，我國光伏產(chǎn)業(yè)“烈火熬油”、追求規(guī)模擴(kuò)張的時代已落幕，行業(yè)洗牌正推進(jìn)著技術(shù)進(jìn)步、發(fā)電成本降低和平價上網(wǎng)的進(jìn)程；產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰催促光伏行業(yè)從政策培育期走向競爭階段的自然市場，促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中，進(jìn)一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球領(lǐng)先地位，培育更多世界級光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。

　　從政策托底市場轉(zhuǎn)向自然競爭市場，非技術(shù)成本左右進(jìn)程

　　價格是市場競爭中最核心的要素之一。電力的商品屬性，決定了其在競爭階段同樣要遵循以質(zhì)優(yōu)價廉贏取市場份額的競爭法則。

　　通過十余年間自身的努力，我國光伏產(chǎn)業(yè)從無到有，從小到大；從硅材料到電池組件到電站建設(shè)，在不斷的自我淘汰的過程中，已形成了具有較強(qiáng)國際競爭力的一體化全產(chǎn)業(yè)鏈。政策紅利推動我國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)增長，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)升級，下游應(yīng)用市場蓬勃發(fā)展。而與此形成鮮明對比的是，在制造規(guī)模全球第一，技術(shù)研發(fā)全球領(lǐng)先的國家，卻存在著發(fā)電成本高于國際水平的怪相，平價上網(wǎng)的進(jìn)程與光伏強(qiáng)國的地位不相匹配。

　　協(xié)鑫新能源總裁孫興平曾表示，平價上網(wǎng)才能使光伏行業(yè)獲得更大的發(fā)展空間，但平價上網(wǎng)的突破不僅僅取決于技術(shù)進(jìn)步和上游制造業(yè)成本降低這兩大因素，發(fā)電項目的土地、稅收、融資等非光伏成本正左右我國光伏平價上網(wǎng)的進(jìn)程。實現(xiàn)平價上網(wǎng)需要光伏行業(yè)自身的努力，同時也需要政策創(chuàng)新形成合力。

　　據(jù)了解，土地成本及不合理收費，已成為干擾光伏發(fā)電成本下降繞不開的因素。2015年國土資源部曾下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。

　　但是在項目的實際開發(fā)過程中，差別化用地政策落實程度不一，大多數(shù)地區(qū)對占用未利用地、農(nóng)用地的光伏項目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，大幅提高了建設(shè)成本。以20兆瓦的光伏電站為例，工業(yè)用地出讓按最低價標(biāo)準(zhǔn)約為4萬元/畝，僅新增的土地成本就要超過2000萬元，如果在建設(shè)用地費用高的地區(qū)成本則更高，這對中東部地區(qū)光伏發(fā)展造成很大影響。

　　同時，稅收等不確定因素加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元~50元”，即對于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5~30元，中等城市1.2~24元，小城市0.9~18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6~12元，調(diào)整空間達(dá)到20倍。由于地區(qū)間稅收執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)部門自由裁量權(quán)較大，造成光伏發(fā)電項目難以把控投資風(fēng)險。此外，相比國際上的稅務(wù)投資人概念，即全社會投資免稅，國內(nèi)的社會稅收政策對光伏等新能源的支持力度仍顯單薄。

　　最后，融資成本過高掣肘光伏發(fā)電的市場競爭力。由于光伏電站建設(shè)具有建設(shè)資金密集的特點，一次性資金投入高、回收周期較慢，前期需要大量的資金介入，良好的融資環(huán)境和有力的金融支持成為光伏實現(xiàn)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵節(jié)點。隨著美國減稅加息、國內(nèi)發(fā)展實體制造經(jīng)濟(jì)等政策調(diào)整，將引起國內(nèi)其他主體經(jīng)濟(jì)體被迫加息以應(yīng)對本國資本外流的風(fēng)險，這導(dǎo)致企業(yè)直接融資成本增加；與此同時新政出臺引發(fā)資本對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心受挫，融資形勢更為緊張。目前國內(nèi)光伏電站的貸款利率徘徊在6.5%，上浮至10%時有發(fā)生；全社會平均融資成本7.6%，與海外市場融資成本普遍低于2%差距較大。

　　相關(guān)統(tǒng)計顯示，在國內(nèi)市場，由國家能源局組織招標(biāo)的10個應(yīng)用領(lǐng)跑者基地，由于對土地稅費等建設(shè)邊界條件有嚴(yán)格把控，中標(biāo)價格普遍低于同類資源區(qū)光伏電站上網(wǎng)標(biāo)桿電價，青海格爾木基地已實現(xiàn)低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價，協(xié)鑫集團(tuán)在青海領(lǐng)跑者項目的投資招標(biāo)中也已報出0.32元/千瓦時的價格；而在海外市場中，由于更為優(yōu)越的建設(shè)邊界條件，2016年晶科電力以2.42美分/千瓦時中標(biāo)阿布扎比光伏項目，2017年協(xié)鑫集團(tuán)在中東、墨西哥等地區(qū)和國家參與的光伏電站招投標(biāo)中報價均已低于0.2元/千瓦時且保持盈利。種種實踐直觀地反映出，在光伏發(fā)電的成本之爭已經(jīng)從組件成本上升為電站的系統(tǒng)成本之爭時，非技術(shù)成本是電價居高不下的主要推手。當(dāng)土地稅費、融資成本等邊界條件均被設(shè)定和滿足，光伏發(fā)電或許可以自然而然地從“貴族化”走向“貧民化”。

　　新政的出臺將不可避免地造成行業(yè)在一定時間內(nèi)的萎縮，而及時降低轉(zhuǎn)嫁給光伏行業(yè)的非技術(shù)成本可以在一定程度上減緩行業(yè)的大起大落。目前，國家已明確表態(tài)支持企業(yè)在西部荒漠地區(qū)建設(shè)大型可再生能源基地，急需政府盡快出臺配套措施降低土地使用成本，對于荒漠化地區(qū)免征土地使用稅。同時，促進(jìn)金融界與新能源產(chǎn)業(yè)的擁抱力度，推進(jìn)金融創(chuàng)新，以更為優(yōu)惠的貸款政策推動光伏平價上網(wǎng)進(jìn)程。

　　正如光伏“領(lǐng)跑者”和我國企業(yè)在海外市場的實踐所印證的，當(dāng)非技術(shù)成本被有效剝離，至少在西部等太陽能資源好的地區(qū)，即時即刻可以實現(xiàn)不需要補(bǔ)貼的平價光伏發(fā)電，以此進(jìn)一步擴(kuò)大新能源的市場規(guī)模，同時拉動國內(nèi)市場對上游產(chǎn)品的需求，平復(fù)新政引起的產(chǎn)業(yè)鏈震蕩，整個行業(yè)也可以從補(bǔ)貼下的政策市場向平價的自然市場實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，我國未來的光伏產(chǎn)業(yè)和能源轉(zhuǎn)型也可以在良性循環(huán)的軌道上持續(xù)加速。

　　從政策驅(qū)動切換到考核驅(qū)動，需要完整的配套政策體系

　　根據(jù)多家主流咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)測，2018年我國光伏裝機(jī)容量在新政對于規(guī)模指標(biāo)的嚴(yán)控下會出現(xiàn)急劇下滑，樂觀估計保持35吉瓦規(guī)模，而悲觀預(yù)期將跌至25吉瓦，相當(dāng)于2017年裝機(jī)規(guī)模的腰斬。在新政出臺后的一個月，光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷的“六月寒”，使該行業(yè)“從春天極速邁入寒冬”的說法不絕于耳。

　　行業(yè)恐慌未必是杞人憂天。在2012年德國取消光伏補(bǔ)貼后，裝機(jī)容量從7.6吉瓦斷崖式下跌至3.3吉瓦，隨后每年新增裝機(jī)仍保持在1~2吉瓦的低位徘徊，規(guī)模縮減產(chǎn)生的壓力最終傳導(dǎo)至上游生產(chǎn)制造端，導(dǎo)致德國本土光伏生產(chǎn)企業(yè)在1~2年內(nèi)相繼沉沙折戟，而這也正是國內(nèi)光伏企業(yè)的普遍擔(dān)憂，生產(chǎn)制造端的停工停產(chǎn)不僅關(guān)乎百萬職工的就業(yè)，同時工藝和科技創(chuàng)新的停滯也將影響到光伏產(chǎn)品在全球市場的競爭力和整個產(chǎn)業(yè)鏈的影響力。

　　當(dāng)前，我國能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵時期。光伏產(chǎn)業(yè)作為我國著重培育的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，無論從能源價值、環(huán)境價值，亦或是國家能源安全戰(zhàn)略的需求，都滿足國家利益的發(fā)展需要。在長期“營養(yǎng)不良”的條件下光伏行業(yè)能否挺過“寒冬”，還要看國家在盡力彌合補(bǔ)貼缺口的同時，是否能在配套政策上“切換頻道”，將可再生能源在能源系統(tǒng)中的占比要求從“軟性”調(diào)為“剛性”，從利益驅(qū)動轉(zhuǎn)向考核驅(qū)動，以此倒逼新能源發(fā)展。

　　據(jù)了解，在新政未出臺前，部分地方政府覬覦光伏行業(yè)的利潤空間，以資源出讓費等形式將本應(yīng)由地方政府承擔(dān)投資責(zé)任的社會公益事業(yè)投資轉(zhuǎn)接給新能源企業(yè)或向其分?jǐn)傎M用，以“捆綁銷售”綁架項目業(yè)主，使得光伏項目除平價上網(wǎng)之外還背負(fù)了更多的“義務(wù)”。在新政出臺后，光伏企業(yè)收益率將大幅縮減，“無利可圖”也在一定程度上打擊了部分地方政府發(fā)展新能源的積極性。換句話說，光伏平價上網(wǎng)進(jìn)程的快慢，在某種程度上還取決于地方政府對于能源轉(zhuǎn)型的態(tài)度。

　　今年3月，國家能源局發(fā)布了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，制定了各省級行政區(qū)域的市場主體非水可再生能源電力配額指標(biāo)，根據(jù)要求，2017年度全國還有21個?。▍^(qū)、市）未達(dá)到2018年配額指標(biāo)。

　　業(yè)內(nèi)相關(guān)人士建議，綠證與節(jié)能減排指標(biāo)相掛鉤、與可再生能源配額制相配合，是實現(xiàn)剛性考核的有效方式。目前實行的自愿認(rèn)購制度，使“誰來買單”的問題懸而未決。去年7月國家正式實施可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購制度，希望借助社會力量緩解國家補(bǔ)貼壓力，營造全社會消費綠色電力的良好氛圍。但實際的推行效果卻不盡如人意——截至2018年6月累計出售綠證27250個，由于光伏項目補(bǔ)貼強(qiáng)度超過風(fēng)電較多等因素，光伏綠證交易量僅為149個。

　　相關(guān)人士表示，目前綠證的購買者多為用電企業(yè)和個人，是全社會綠色環(huán)保意識覺醒的體現(xiàn)。而綠證與節(jié)能減排指標(biāo)相掛鉤，可以從更廣義的角度定義購買者的范圍，促進(jìn)綠電的消納和發(fā)展。比如一個企業(yè)在生產(chǎn)過程中造成了粉塵等環(huán)境污染，是否可以考慮通過購買綠電來抵消？在國家控制光伏規(guī)模后，傳統(tǒng)發(fā)電裝機(jī)占比較大的發(fā)電企業(yè)是否可以通過購買綠證來調(diào)整其裝機(jī)占比，避免可再生能源配額制附加于發(fā)電企業(yè)后可能引發(fā)“重建輕用”的傾向，加劇可再生能源消納問題。當(dāng)然，政策的制定取決于國家對于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的希冀和推動能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略布局。

　　從另一個角度來說，新政出臺后的產(chǎn)業(yè)整合是我國光伏市場化進(jìn)步的要求，光伏產(chǎn)業(yè)若要加強(qiáng)市場化，則需要增加更多市場化的手段，降低光伏發(fā)電市場化交易的成本。通過上網(wǎng)標(biāo)桿電價，光伏發(fā)電被賦予了其能源價值；可再生能源基金體現(xiàn)了其減排價值和環(huán)境價值。當(dāng)補(bǔ)貼退坡和新能源的環(huán)境效益逐步凸顯的時候，綠證既是全社會履行綠色發(fā)展社會責(zé)任的有效渠道，同時也是新能源實現(xiàn)市場化的重要媒介。

　　正如我國光伏發(fā)展歷程中由“度電補(bǔ)貼”替代“事前補(bǔ)貼”遏制住了“騙補(bǔ)”亂象，新政作為能源體系和發(fā)展軌跡中的重要環(huán)節(jié)，給“持續(xù)高熱”的光伏產(chǎn)業(yè)下了一劑“退燒藥”，扶正這個能源領(lǐng)域的“新興事物”走上理性、高質(zhì)量發(fā)展的軌道。而光伏行業(yè)再“熱鬧”，其在我國能源系統(tǒng)中的占比依然很低的事實不可忽視。

　　據(jù)了解，盡管我國新能源棄風(fēng)棄光率逐年下降，但未上網(wǎng)的發(fā)電成本仍需平攤到上網(wǎng)電量中，消納問題也是導(dǎo)致光伏發(fā)電成本較高的因素之一。相關(guān)業(yè)內(nèi)人士呼吁，在目前“領(lǐng)跑者”的實踐基礎(chǔ)上，在青海、新疆等太陽能資源較好的地區(qū)嘗試探索類似改革試驗區(qū)的平價上網(wǎng)基地，以特高壓為“主動脈”，點對點輸送至江蘇、浙江、河南、山東等缺電省份，在技術(shù)上解決負(fù)荷差異引起的消納問題的同時，配套政策性銀行介入和相關(guān)土地稅費減免等政策，以平價上網(wǎng)為契機(jī)，進(jìn)一步促進(jìn)可再生能源占比提升。

　　回過頭看，任何一個行業(yè)從稚嫩走向成熟，都離不開完整的配套政策體系。光伏產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，不僅涉及新能源與傳統(tǒng)能源、新能源與電網(wǎng)等能源系統(tǒng)的內(nèi)部問題，同時還牽扯到金融、地方政府等各種外部利益協(xié)調(diào)。光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要國家以堅定的綠色發(fā)展理念和深化能源革命的意志為基礎(chǔ)，調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，優(yōu)化營商環(huán)境，使發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)更多消納清潔能源的責(zé)任，推動我國能源轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展。