電力體制改革的目標(biāo)到底是什么？反壟斷究竟是目標(biāo)還是手段？在我看來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)者主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，電力改革的終極目標(biāo)理應(yīng)定位于為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費(fèi)者得到實(shí)惠，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。
應(yīng)如何看待個(gè)別媒體和輿論對(duì)我國(guó)電力行業(yè)的妖魔化誤導(dǎo)？實(shí)事求是地說，中國(guó)電力工業(yè)無論從電價(jià)水平、電力產(chǎn)品供應(yīng)還是電力公司的售后服務(wù)看，各方面都是具有比較優(yōu)勢(shì)的。
在探討中國(guó)電力體制下一步改革方向這一重要問題時(shí)，一定要根據(jù)電力企業(yè)的特點(diǎn)，要以對(duì)電力工業(yè)壟斷屬性的正確認(rèn)識(shí)為前提。中國(guó)“破碎式”改革模式的出現(xiàn)正是由于對(duì)中國(guó)電力工業(yè)壟斷屬性的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差造成的。
本文摘自《大船掉頭：電改十八年反思與展望》作者：劉紀(jì)鵬
第一節(jié) 序曲——農(nóng)電管理局掛牌之難
第二節(jié) 導(dǎo)火索——二灘事件始末
第三節(jié) 揭幕——《令人沮喪的電力改革》
第四節(jié) 電網(wǎng)中是否隱藏著超額壟斷利潤(rùn)
第五節(jié) 我們最應(yīng)該反什么樣的壟斷
第六節(jié) 對(duì)妖魔化電力的非議
第一節(jié) 序曲——農(nóng)電管理局掛牌之難
2000年1月，正當(dāng)國(guó)電公司躊躇滿志地按自己的四步走戰(zhàn)略推進(jìn)自身變革以向現(xiàn)代大公司邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，出現(xiàn)了農(nóng)電價(jià)格居高不下，農(nóng)民抱怨，矛盾突出，領(lǐng)導(dǎo)指示要求國(guó)電公司代行農(nóng)電管理職責(zé)的難題。國(guó)電公司對(duì)于接不接農(nóng)電管理局這塊牌子而重新回到政企不分的老路，處于兩難境地。
一、“三分天下”的農(nóng)電亂局
我國(guó)通常按行政區(qū)劃把縣級(jí)以下的電力供應(yīng)和消費(fèi)稱為農(nóng)電。在改革之前，我國(guó)的農(nóng)電管理體制極其混亂，各個(gè)地方各自為政，缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)電管理機(jī)構(gòu)。
按照企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系、管理關(guān)系和電力交易關(guān)系的不同，當(dāng)時(shí)在我國(guó)近2500個(gè)縣級(jí)農(nóng)電單位中，大體可分為三種模式，即直供直管模式、躉售模式和自供自管模式。
所謂直供直管就是省電網(wǎng)公司直接管理縣級(jí)農(nóng)電企業(yè)，縣供電企業(yè)是省電力公司的子公司或者分公司，人、財(cái)、物由省電力公司直接管理，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于中央財(cái)政。
自供自管就是在一些水力資源比較發(fā)達(dá)的地方，縣里不僅有自辦的小水電廠，而且還有獨(dú)立小電網(wǎng)，逐漸形成了發(fā)供電一體化經(jīng)營(yíng)的縣供電企業(yè)，這些小電網(wǎng)與大電網(wǎng)不聯(lián)網(wǎng)，自己獨(dú)立運(yùn)行。
而躉售模式則指的是各躉售縣有自己所有的供電公司，它從國(guó)電公司所屬的省電力公司那里把電按批發(fā)價(jià)買過來，然后再賣給本縣的消費(fèi)者和用戶。
躉售縣及自供自管縣供電企業(yè)，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于地方財(cái)政。
在國(guó)電公司成立的1997—2002年間，我國(guó)縣級(jí)農(nóng)電管理的三種模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全國(guó)約2500個(gè)縣級(jí)供電企業(yè)中，由國(guó)電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個(gè)左右，由地方縣級(jí)所屬采取躉售方式供電的有1040個(gè)，而由地方縣級(jí)所屬采取自供自管模式供電的縣級(jí)供電企業(yè)則有600多個(gè)。
二、農(nóng)電價(jià)格居高不下
“三分天下”的農(nóng)電格局管理體制分散，導(dǎo)致電力這樣一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和民生剛性需求的產(chǎn)品，其農(nóng)電價(jià)格遠(yuǎn)不像城市居民用電價(jià)格那樣實(shí)行統(tǒng)一管理，這導(dǎo)致一是各地農(nóng)電價(jià)格差異大，二是普遍價(jià)格水平較高。當(dāng)時(shí)城市用電只有0.4元左右，而農(nóng)電的平均價(jià)格卻高達(dá)0.67元，個(gè)別管理不善的地方甚至出現(xiàn)過1元1度的電。農(nóng)電價(jià)格高于城市，農(nóng)民意見很大，矛盾非常突出。農(nóng)電價(jià)格的居高不下是由諸多因素造成的。
首先，農(nóng)網(wǎng)投資成本高，設(shè)施簡(jiǎn)陋。農(nóng)村居民點(diǎn)分散，農(nóng)供電半徑長(zhǎng)、負(fù)荷密度低，從110千伏等級(jí)到各村，設(shè)備線路都要自己解決，投資成本非常高。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)往往因陋就簡(jiǎn)，加上管理不善、設(shè)備陳舊，導(dǎo)致線損很高。
其次，農(nóng)電管理層級(jí)多，層層加價(jià)。農(nóng)村大部分地區(qū)都是通過村電工對(duì)農(nóng)戶賣電，售電中間環(huán)節(jié)太多，這是農(nóng)網(wǎng)改造前電價(jià)居高不下的癥結(jié)之一。
第三，“以電養(yǎng)人”現(xiàn)象突出。農(nóng)電管理機(jī)構(gòu)臃腫，人員亂進(jìn)造成嚴(yán)重超編，“以電養(yǎng)人”的現(xiàn)象普遍存在。第四，偷電漏電現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村偷電很難控制，一般能占到農(nóng)村電量的15%左右，有的甚至高達(dá)40%，偷的電最后都加到了農(nóng)民頭上。
這些問題的存在，一方面抬高了農(nóng)電價(jià)格，加劇了農(nóng)民的用電負(fù)擔(dān)，阻礙了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面也引起廣大農(nóng)民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。
正是在這樣的背景下，農(nóng)電改革拉開了序幕。1998年10月，國(guó)務(wù)院做出了“加快農(nóng)村電力體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村電力管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)”（簡(jiǎn)稱“兩改一同價(jià)”）的戰(zhàn)略決定。
三、“燙手山芋”接不接兩難
要解決農(nóng)電管理體制分散混亂問題，實(shí)現(xiàn)兩網(wǎng)一同價(jià)和落后的農(nóng)村電網(wǎng)改造重任，僅靠市場(chǎng)化的發(fā)展，對(duì)電力這樣一個(gè)特殊商品顯然是不行的，在農(nóng)電管理體制改革和發(fā)展過程中必須有政府的指導(dǎo)和扶持才行。然而電力部已經(jīng)取消了由誰來履行這一具有明顯政府管理性質(zhì)的職能，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門提出讓國(guó)電公司接過農(nóng)電這塊牌子，成立“農(nóng)電管理局”。對(duì)剛剛從電力部轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)勝戀“權(quán)”情結(jié)、擺脫政企不分羈絆的國(guó)電公司領(lǐng)導(dǎo)班子來說，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發(fā)展戰(zhàn)略向現(xiàn)代大公司邁進(jìn)，還是重新回到政企不分的老路，最終國(guó)電公司再搞一次政企分開，演變成農(nóng)電管理局和若干個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，如何選擇十分關(guān)鍵。
首先，當(dāng)時(shí)把電力部改為國(guó)電公司就是要實(shí)現(xiàn)政企分開，把國(guó)電公司建立成一個(gè)真正的現(xiàn)代大公司。為此，國(guó)電公司自己已經(jīng)剝離了舊的行政權(quán)力，如果再把農(nóng)電管起來而成立一個(gè)“農(nóng)電管理局”，國(guó)電公司和有些地方農(nóng)電本來就沒有投資關(guān)系，只能又形成行政主管關(guān)系。如果在國(guó)電公司下面設(shè)一個(gè)有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路？因此，無論是有關(guān)部門有意讓國(guó)電公司政企不分，為拆分國(guó)電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農(nóng)電問題的權(quán)宜之計(jì)，農(nóng)電管理局這塊牌子都成了“燙手山芋”要不要都兩難。
其次，接過農(nóng)電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會(huì)損害國(guó)電公司的形象，同樣也會(huì)在經(jīng)濟(jì)上影響國(guó)電公司的效益。因?yàn)槿珖?guó)一千七八百家躉售縣和自供自管縣，經(jīng)營(yíng)效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在較大差異。僅農(nóng)網(wǎng)改造一項(xiàng)，沒有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產(chǎn)品、補(bǔ)貼特征的產(chǎn)品，一次性劃給國(guó)電公司代管，則無論是現(xiàn)代大公司的發(fā)展取向還是四步走的實(shí)施戰(zhàn)略，國(guó)電公司都將很難實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門要求國(guó)電公司能上收農(nóng)電，接受農(nóng)電管理局的牌子，把農(nóng)電統(tǒng)一管起來。國(guó)電公司非常為難，一面是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門的安排，另一面是國(guó)電公司的發(fā)展前途。鑒于此事重大，國(guó)電公司總經(jīng)理高嚴(yán)考慮再三，決定一方面與國(guó)電公司黨組成員集體討論來一起商量決定給上級(jí)回復(fù)，另一方面廣泛征求國(guó)務(wù)院有關(guān)研究部門和社會(huì)各界專家的意見。
于是2000年1月23日在國(guó)電公司會(huì)議室召開了一次論證與研討會(huì)，我應(yīng)邀也參加了這次會(huì)議。會(huì)議由國(guó)電公司趙希正副總經(jīng)理主持，參加者除了國(guó)電公司的高級(jí)管理人員外，還有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心李伯溪、丁寧寧以及社科院等有關(guān)部門的近10位專家。
會(huì)上，主持人首先介紹了國(guó)電公司遇到的這個(gè)難題，并指出，國(guó)電公司從電力部而來，從最初與電力部雙軌運(yùn)行，到1998年終于擺脫雙軌制運(yùn)行，朝著政企分開的現(xiàn)代化大公司的方向邁進(jìn)，并準(zhǔn)備進(jìn)一步把科技、基建管理等方面的政府和行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)出去，具體把政府職能交給經(jīng)貿(mào)委電力司，把行業(yè)管理職能逐步交給中電聯(lián)?？稍谶@如此關(guān)鍵時(shí)刻，若再掛上一塊農(nóng)電管理局的牌子，將逼使國(guó)電公司重回到政企不分的老路上去。
面對(duì)這樣的情況，國(guó)電公司怎么辦？如何既能貫徹國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，把農(nóng)電改造的任務(wù)擔(dān)起來，同時(shí)又不致回到新的政企不分的老路上，因此聽取各位專家的意見。與會(huì)者普遍都不贊成國(guó)電公司掛上農(nóng)電管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在這次會(huì)上發(fā)言提到，把城市用電和農(nóng)村用電攏到一起，按照一個(gè)模式管理是不現(xiàn)實(shí)的。
因此，解決我國(guó)農(nóng)電問題一定要新事新辦，國(guó)電公司的投融資部可以向好的、有效益的縣辦電力公司投資，用經(jīng)濟(jì)辦法來管，用股東的身份來管，而不是用政府電力主管部門的身份來管，否則既保持了行政壟斷而無法成為真正的企業(yè)，又會(huì)背上沉重的包袱而降低公司效益。
最終國(guó)電公司黨組集體討論決定，農(nóng)電改革可以代管，但是“農(nóng)電管理局”這塊牌子不能要。盡管如此，國(guó)電公司當(dāng)時(shí)為理順農(nóng)電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級(jí)供電企業(yè)，原則上應(yīng)“上劃”給省電力公司直接管理；暫時(shí)不能上劃的，先委托省電力公司“代管”，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業(yè)，但是絕對(duì)不能在國(guó)電公司下面設(shè)一個(gè)“農(nóng)電管理局”。到2001年12月底，國(guó)電公司通過代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個(gè)縣級(jí)供電企業(yè)。
如果說“廠網(wǎng)分開”改革的不徹底將會(huì)為國(guó)電公司和國(guó)網(wǎng)公司的解體埋下伏筆，那么今天回過頭來看，其實(shí)當(dāng)時(shí)無論國(guó)電公司掛不掛“農(nóng)電管理局”的牌子，都很難擺脫被拆分的結(jié)局，都注定了國(guó)電公司童年夭折的命運(yùn)。
拒絕掛“農(nóng)電管理局”牌子在國(guó)電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒有人能說清楚。但無論從半年后電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立電改主導(dǎo)權(quán)易手的時(shí)間上看，還是以拆分國(guó)電公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過。
第二節(jié) 導(dǎo)火索——二灘事件始末
一、二灘棄水引發(fā)體制之爭(zhēng)
2000年前后，就在國(guó)電公司主導(dǎo)的電力體制改革按自己思路向前推進(jìn)之時(shí)，卻發(fā)生了一件招致國(guó)電公司被國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)、被各界詬病的事件，這就是二灘棄水事件，有人甚至將之稱為國(guó)電公司從改革主導(dǎo)者變成被拆分對(duì)象的電改主導(dǎo)權(quán)易手的改革導(dǎo)火索。
起因是2000年4月清華大學(xué)胡鞍鋼教授發(fā)表的一篇《二灘水電項(xiàng)目嚴(yán)重虧損的調(diào)研報(bào)告》，該報(bào)告認(rèn)為，“二灘項(xiàng)目目前的這種舉步維艱的局面，完全是人為因素所致，是典型的政策失效、計(jì)劃失效和制度失效。這表明各種既得利益集團(tuán)包括行業(yè)壟斷的地方保護(hù)主義已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮潛在增長(zhǎng)需求的嚴(yán)重障礙。
有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此負(fù)有不可推卸的責(zé)任”；“從治本的角度來看，核心是要打破國(guó)電公司獨(dú)家壟斷電力市場(chǎng)的格局，加速我國(guó)電力體制的改革”。（載于《中國(guó)國(guó)情分析研究報(bào)告》2000年第27期）總之一句話，二灘棄水事件的癥結(jié)在于國(guó)電公司壟斷。正是這篇報(bào)告將二灘棄水事件引向了公眾，并進(jìn)一步升級(jí)到關(guān)于國(guó)電公司壟斷、電力體制改革方向的大辯論，這給國(guó)電公司帶來了巨大的壓力。
二、二灘棄水的真正原因是上網(wǎng)電價(jià)超過消費(fèi)電價(jià)
了解二灘棄水事件對(duì)于今天回顧我國(guó)電力體制改革至關(guān)重要，實(shí)際上二灘棄水虧損事件的發(fā)生有著深刻的內(nèi)在原因，絕不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)于國(guó)電公司搞壟斷而不給二灘發(fā)的電上網(wǎng)。其中最主要的原因是二灘水電站發(fā)的電上網(wǎng)電價(jià)竟然高于消費(fèi)電價(jià)，無論是承負(fù)輸電任務(wù)的國(guó)電公司還是消費(fèi)者都難以承擔(dān)。
二灘水電站的上網(wǎng)電價(jià)為0.45元/千瓦時(shí)，這不僅高于國(guó)電公司系統(tǒng)0.25元/千瓦時(shí)的平均上網(wǎng)電價(jià)，甚至比當(dāng)時(shí)全國(guó)到戶城市居民0.42元/千瓦時(shí)的平均消費(fèi)電價(jià)還要高。在這種情況下，如果國(guó)電公司讓二灘的電上網(wǎng)，誰來承擔(dān)這高昂的費(fèi)用？這只有兩種可能：一種是讓使用二灘水電的消費(fèi)者承擔(dān)，這種狀況下，如果強(qiáng)令消費(fèi)者使用二灘的電，使他們承受遠(yuǎn)超過其可接受范圍的電價(jià)，是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，也是不可能的。另外就是讓國(guó)電公司承擔(dān)，這意味著國(guó)電公司不僅無法獲得正常情況下能夠獲得的0.17元/千瓦時(shí)的價(jià)差，而且還要倒貼二灘水電站0.03元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)。也就是說二灘每發(fā)1度電，國(guó)電公司里外里要倒貼0.2元。這應(yīng)該是導(dǎo)致二灘棄水事件的直接原因。
而國(guó)電公司面對(duì)的絕不僅僅是二灘一家，而是全國(guó)的發(fā)電企業(yè)，如果國(guó)家計(jì)委批出來的成本加成的電價(jià)既不考慮國(guó)電公司的承受能力，也不給二灘這樣的項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼，而是讓國(guó)電公司補(bǔ)貼，國(guó)電公司就難以生存。更何況國(guó)電公司是一個(gè)國(guó)家對(duì)其有盈利要求的企業(yè)。
三、二灘上網(wǎng)電價(jià)之高引人深思
二灘水電站位于四川省攀枝花市，1991年9月正式開工建設(shè)，1999年12月全面投產(chǎn)發(fā)電，總裝機(jī)容量為330萬千瓦，總投資360億元，年發(fā)電能力可達(dá)170億度。然而二灘水電站建成之后卻面臨投產(chǎn)即虧損的困境。這具體有以下幾點(diǎn)原因。
?。ㄒ唬┴?fù)債率畸高導(dǎo)致財(cái)務(wù)成本過高
二灘水電站屬于世行貸款項(xiàng)目，在360億元總投資中，負(fù)債高達(dá)350多億元，所有者權(quán)益只有11億元，僅占3%，這與國(guó)家基建項(xiàng)目的自有資本金應(yīng)達(dá)20%的要求相比相差甚遠(yuǎn)。而為保證還款，世行要求二灘必須達(dá)到12%的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率，如此高的指標(biāo)使得二灘面臨非常大的還款付息壓力。此外，根據(jù)合同，二灘水電站的還款期限只有15年，這與美國(guó)、巴西等國(guó)類似項(xiàng)目的還貸期限一般為50年相比壓力極大。這進(jìn)一步加重了二灘水電站的還款負(fù)擔(dān)。正因如此，面對(duì)巨大的還本付息壓力，二灘只有將上網(wǎng)電價(jià)定為0.45元/千瓦時(shí)才行。而國(guó)家計(jì)委審批上網(wǎng)電價(jià)只是簡(jiǎn)單地按照企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)“成本加成”的標(biāo)準(zhǔn)來核定，結(jié)果將二灘的上網(wǎng)電價(jià)核定在了如此畸高的水平。
所以，無論是國(guó)家計(jì)委不按政策規(guī)定核定二灘水電站20%的自有資本金，還是高來高走，簡(jiǎn)單按“成本加成”來行政審批電價(jià)，國(guó)家計(jì)委都應(yīng)對(duì)二灘棄水事件承擔(dān)責(zé)任。
?。ǘ┩诖ㄓ逋懂a(chǎn)項(xiàng)目過多
二灘棄水事件的發(fā)生還與國(guó)家計(jì)委同期批準(zhǔn)的川渝開工電力項(xiàng)目過多，使得電力過剩相關(guān)。例如1996年開工、1998年投產(chǎn)的裝機(jī)容量為70萬千瓦的重慶珞璜二期項(xiàng)目，1997年開工、1999年投產(chǎn)的裝機(jī)容量為60萬千瓦的四川廣安電廠項(xiàng)目，以及2000年投產(chǎn)的裝機(jī)容量為35.9萬千瓦的成都嘉陵熱電廠項(xiàng)目，幾乎都是與二灘同步進(jìn)行的。在1999年年底，川渝地區(qū)發(fā)電總裝機(jī)容量為2026萬千瓦，年發(fā)電量650億千瓦時(shí)，發(fā)電設(shè)備平均利用數(shù)僅為3200小時(shí)，大大低于全國(guó)發(fā)電設(shè)備4100小時(shí)的平均利用數(shù)。電力過剩使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，二灘水電站由于上網(wǎng)電價(jià)太高，以致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下競(jìng)爭(zhēng)上網(wǎng)時(shí)沒有競(jìng)爭(zhēng)力，這同樣是導(dǎo)致二灘棄水事件的原因。
?。ㄈ┐ㄓ宸至o法消納二灘電量
當(dāng)時(shí)除了電價(jià)畸高和電力過剩兩個(gè)原因以外，最初計(jì)劃的需求方重慶也因?yàn)榕c四川分立為直轄市的原因，而無法按原定計(jì)劃消納二灘電量。按照最初的設(shè)計(jì)，二灘水電站發(fā)電量的1/3是供向重慶的。1997年川渝分立，重慶作為直轄市單列之后無法消納那么多電量。這是因?yàn)橹貞c市有自己的珞璜電廠（火電）和煤炭產(chǎn)業(yè)，如果要求其珞璜電廠不發(fā)電而使用二灘的電，則意味著重慶的煤也會(huì)受影響，煤炭工人將面臨失業(yè)，這會(huì)引發(fā)重慶電力、煤礦產(chǎn)業(yè)鏈的一系列問題，將導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和社會(huì)不穩(wěn)定。同時(shí)重慶市還要為此支付高額的電價(jià)，重慶自己電廠的上網(wǎng)電價(jià)每度僅0.2元/度，而二灘水電站的上網(wǎng)電價(jià)為0.45元/度，如此大的價(jià)格差也是重慶不愿意按計(jì)劃消納二灘的電的重要原因。
?。ㄋ模┙Y(jié)論
綜合來看，導(dǎo)致二灘棄水事件發(fā)生的主要責(zé)任人應(yīng)該是國(guó)家計(jì)委，簡(jiǎn)單歸責(zé)于國(guó)電公司搞壟斷，不給二灘上網(wǎng)而導(dǎo)致棄水至少是不全面的。然而二灘棄水的責(zé)任為何“板子”要打在國(guó)電公司的“屁股”上，甚至后來被人稱為國(guó)電公司解體的導(dǎo)火索，是頗令人深思的。
第三節(jié) 揭幕——《令人沮喪的電力改革》
一、一篇導(dǎo)致電改主導(dǎo)權(quán)易手的文章
2000年5月5日，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》發(fā)表了一篇題為《令人沮喪的電力改革》的文章。這是繼二灘棄水事件后射向國(guó)電公司的第二顆“重磅炸彈”，這篇文章不僅把電力的反壟斷改革推向了頂峰，而且真正拉開了電力體制改革主導(dǎo)權(quán)從國(guó)電公司易手并將國(guó)電公司肢解的序幕。
這篇文章認(rèn)為：“（國(guó)電公司成立）兩年來的實(shí)踐已經(jīng)證明，電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革步履艱難，電力消費(fèi)者至今叫苦不迭，而國(guó)電公司以外的獨(dú)立電力企業(yè)更是怨聲載道，那么問題何在呢？”作者隨即指出了現(xiàn)行電力體制存在的一系列弊端，包括“傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程”，“省為實(shí)體的發(fā)展方針導(dǎo)致各省以鄰為壑，電力市場(chǎng)關(guān)閉”，“成為阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和跨省資源優(yōu)化配置的主要原因”；該文還以“電力企業(yè)隱性超額利潤(rùn)巨大，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響”以及“國(guó)家沒有把電力管理體制改革作為大事來抓”為題指出，“對(duì)于目前的改革，大家形容為（國(guó)電公司）裁判員同時(shí)又是運(yùn)動(dòng)員，改革無法深入”。
因此作者認(rèn)為，由國(guó)電公司主導(dǎo)的電力改革是令人沮喪的。
最后這篇文章得出評(píng)價(jià)說：“這個(gè)改革必須從上到下，必須由政府發(fā)起推動(dòng)，必須立法當(dāng)先，必須有專門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必須有詳盡的方案和時(shí)間表，國(guó)務(wù)院應(yīng)把電力體制改革列為重要工作議程，專人負(fù)責(zé)?！?/p>
該文的作者是國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處的處長(zhǎng)王駿，一直代表國(guó)家主管部門參與電力體制改革。按常理而論，作者身份的特殊性本應(yīng)慎言。然而在電力改革的關(guān)鍵時(shí)刻，其如此公開撰文發(fā)表內(nèi)容十分敏感且觀點(diǎn)如此鮮明、火藥味甚濃的文章，極不尋常。因此，該文一發(fā)表就引起了社會(huì)各界和國(guó)電公司上下的高度關(guān)注，人們普遍認(rèn)為這篇文章代表的絕不僅僅是作者個(gè)人，而是更高層在通過這篇文章釋放電改方向轉(zhuǎn)向的重要信號(hào)。
后來發(fā)生的事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。該文發(fā)表的一個(gè)月后，高層即拍板決定由國(guó)家計(jì)委牽頭成立電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，“開門搞改革”。隨即國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組刻不容緩地開始著手醞釀以拆分國(guó)電公司為主的新的電力體制改革方案。從此，電改主導(dǎo)權(quán)從國(guó)電公司轉(zhuǎn)向了國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組。
二、國(guó)電公司86億元利潤(rùn)招來非議
1999年即國(guó)電公司單軌運(yùn)行的第二年，我國(guó)電力市場(chǎng)處于局部短期飽和狀態(tài)，增長(zhǎng)緩慢。國(guó)電公司克服了城網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)大規(guī)模改造所形成的負(fù)債與資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大所帶來的巨額財(cái)務(wù)費(fèi)用和折舊壓力，并豁免了一些高能耗國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期拖欠的4億元電費(fèi)，全年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)86億元。這一利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)剛組建不久的國(guó)電公司來說實(shí)屬不易。
然而王駿在2000年5月發(fā)表的《令人沮喪的電力改革》一文中卻說：“最近國(guó)電公司宣布了進(jìn)入世界‘500強(qiáng)’的目標(biāo)，很多人提出，按國(guó)家電網(wǎng)公司8000多億元資產(chǎn)和86億元盈利，在國(guó)際上應(yīng)是破產(chǎn)企業(yè)，和‘500強(qiáng)’有什么聯(lián)系？”由于其是電力體制改革小組的成員，身份特殊，因此這篇文章影響很大。
同年9月，國(guó)電公司財(cái)務(wù)部主任陳月明給我轉(zhuǎn)來了一篇批評(píng)國(guó)電公司的文章，這篇文章題目是《電力改革能否再快一些》，發(fā)表在2000年第36期《瞭望新聞周刊》上，作者是胡鞍鋼的夫人趙憶寧，該文堪稱是《令人沮喪的電力改革》的姊妹篇，兩篇文章遙相呼應(yīng)。觀點(diǎn)可以各自表達(dá)，但文中引用的很多數(shù)據(jù)卻明顯失實(shí)，如果不對(duì)這些失實(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行解釋，則會(huì)直接誤導(dǎo)電力改革。
例如，該文要求把打破國(guó)電公司的經(jīng)濟(jì)壟斷作為電力改革的唯一目標(biāo)。而全文最核心的觀點(diǎn)是認(rèn)為電力行業(yè)存在巨額“隱性利潤(rùn)”，該文在“壟斷經(jīng)營(yíng)下的漏洞”一節(jié)中提到：“電力行業(yè)集中了我國(guó)1/6（約8000億元）的國(guó)有資產(chǎn)，1999年僅向中央財(cái)政上繳86億元，資金利潤(rùn)率只有2.3%?！?/p>
然而這里所說的“電力行業(yè)集中了我國(guó)1/6（約8000億元）的國(guó)有資產(chǎn)”是一個(gè)常識(shí)性的錯(cuò)誤。1999年年底，國(guó)家所有的境內(nèi)外各類企業(yè)、行政事業(yè)單位占用的國(guó)有資產(chǎn)為90964億元（約為9.1萬億元），其中經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為66748億元（約為6.7萬億元），而國(guó)電公司2000年6月底總資產(chǎn)為8544億元，凈資產(chǎn)僅為3881億元，而8544－3881=4663億元?jiǎng)t是負(fù)債，國(guó)電公司當(dāng)年的負(fù)債率約為60%。
所以，若要比較國(guó)電公司占用的國(guó)有資產(chǎn)比例，只能采用凈資產(chǎn)數(shù)額，即：（1）國(guó)電公司占用的國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)總額的比例為3881/90964=4.2%（約1/24）；（2）國(guó)電公司占用的國(guó)有資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)總額的比例為3881/66748=5.8%（約1/17）。作者顯然搞混了總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)的概念，再加上對(duì)國(guó)家真實(shí)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)字和種類劃分的不了解，必然發(fā)生1/6與1/17和1/24的巨大偏差，而絕對(duì)額則差了幾千億甚至近萬億。資深記者沒寫出資深文章事小，而對(duì)當(dāng)時(shí)處于重要時(shí)期的電力體制改革產(chǎn)生的誤導(dǎo)則事大。因此，我在這里必須對(duì)此類不實(shí)報(bào)道予以糾正。
三、國(guó)電公司改革真的令人沮喪嗎？
盡管國(guó)電公司今天已“人去樓空”，從歷史上消失了，但我還是想從客觀的角度給存在五年的國(guó)電公司一個(gè)真實(shí)的歷史評(píng)價(jià)?；厥走^去，無論今天的人們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)國(guó)電公司主導(dǎo)的電力改革是否令人沮喪，我都想強(qiáng)調(diào)國(guó)電公司的五年是中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展史上十分重要的一頁，不僅是因?yàn)閲?guó)電公司在我國(guó)電力新舊轉(zhuǎn)軌時(shí)期發(fā)揮了承上啟下的重要作用，而且客觀評(píng)價(jià)它對(duì)我國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)體制改革具有深遠(yuǎn)的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。
首先，從國(guó)電公司的改革方略上看，1998年年底，國(guó)電公司就在國(guó)電系統(tǒng)的文件中提出了“四步走”戰(zhàn)略：
第一步（1997年1月—1998年3月）：成立國(guó)電公司，撤銷電力部，政企分開；
第二步（1998—2000年）：公司制改組，實(shí)體化，廠網(wǎng)分開，進(jìn)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)（滬、浙、魯、遼、吉、黑）。
第三步（2001—2010年）：全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，全面推開廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，形成電力市場(chǎng)。
第四步（2010—）完全實(shí)現(xiàn)配售放開，形成輸電網(wǎng)公司。
如果將它與后來的國(guó)家計(jì)委的改革思路相對(duì)比，則可以看出：第一，國(guó)電公司的改革是在兼顧國(guó)際電力改革經(jīng)驗(yàn)、電力產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，按功能性分離推進(jìn)的，其目標(biāo)是最終成為輸電網(wǎng)公司。按它的上述時(shí)間表，在2010年已經(jīng)開始把配售放開了，同時(shí)這意味著繼承性地將國(guó)電公司演變成了國(guó)家輸電網(wǎng)公司。
我想，如果按照國(guó)電公司的改革思路，今天中國(guó)電力體制可能已經(jīng)走到了輸配分開這一步，無論是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，還是與5號(hào)文指導(dǎo)下的中國(guó)電改現(xiàn)實(shí)相比，這樣的改革速度都不慢。然而令人遺憾的是，國(guó)電公司根本沒有實(shí)施其改革四步走戰(zhàn)略的時(shí)間，它還沒邁開腳步，就已經(jīng)被“令人沮喪的電力改革”之定性宣判了死刑。
第二，國(guó)電公司是作為內(nèi)部改革主體推進(jìn)改革的，直接承擔(dān)改革和發(fā)展的重任及改革失誤的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的相統(tǒng)一，因此不管改革最終是否會(huì)成功，都有人為此負(fù)責(zé)，而在國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組的改革模式下，無人為改革的后果承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際上，后來事實(shí)也證明了三年的電荒的確無人負(fù)責(zé)。
其次，再從國(guó)電公司的經(jīng)營(yíng)成績(jī)上看，國(guó)電公司的五年是2002年以前中國(guó)電力發(fā)展最快、市場(chǎng)化改革力度最大的五年。2001年，國(guó)電公司進(jìn)入世界企業(yè)500強(qiáng)，名列第77位。
五年期間，國(guó)電公司共投產(chǎn)發(fā)電裝機(jī)6183萬千瓦，占全國(guó)新增加機(jī)組的66.7%；電網(wǎng)建設(shè)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和西電東送發(fā)展迅速，通過電網(wǎng)建設(shè)與改造，解決了2500多萬人口的用電問題。電力結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯加快，壓縮小火電952萬千瓦，占全國(guó)關(guān)停總量的80%。
投入資金2600多億元，改造了269個(gè)城網(wǎng)和2500多個(gè)農(nóng)網(wǎng)，城市電價(jià)平均每度電降低0.05元，減輕用戶負(fù)擔(dān)400億元；農(nóng)村電價(jià)平均每度電降低0.13元，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)350億元。供電煤耗每度電平均降低12~15克，相當(dāng)于節(jié)約煤炭600萬~700萬噸；線損率降低0.38個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于全國(guó)可節(jié)約電量32億千瓦時(shí)，折合標(biāo)準(zhǔn)煤119億噸。
顯然，無論是從改革創(chuàng)新還是取得的經(jīng)營(yíng)成就看，國(guó)電公司五年的改革與發(fā)展都并非令人沮喪。
第四節(jié) 電網(wǎng)中是否隱藏著超額壟斷利潤(rùn)
趙憶寧的那篇《電力改革能否再快一些》還引用了“一位不愿意透露姓名的資深業(yè)內(nèi)專家的話”，批評(píng)國(guó)電公司壟斷電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)，獲得超額壟斷利潤(rùn)：“電網(wǎng)的供電成本一般應(yīng)在每度電0.1元左右，但是現(xiàn)在電廠上網(wǎng)價(jià)與銷售價(jià)之差一般都超過0.15元，國(guó)電公司每年至少供10000億度電，取得的利潤(rùn)何止86億元？”“國(guó)電公司的隱性利潤(rùn)是人們想象不到的。”這番話的弦外之音無非是每度電盈利5分錢，10000億度電則應(yīng)盈利500億元，而國(guó)電公司只盈利86億元，因此得出了“國(guó)電公司的隱性利潤(rùn)是人們想象不到的”這一結(jié)論。
我們暫且僅就這位無名資深專家所引用的數(shù)字作一分析，即可得出500億元利潤(rùn)的兩個(gè)自變量都是缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，只是主觀臆測(cè)。
首先，“至少10000億度電”是失實(shí)的。1999年，國(guó)電公司實(shí)際完成售電量8179億度（事實(shí)上全國(guó)售電量也僅9498億度），二者相差約1900億度。
其次，“上網(wǎng)價(jià)與銷售價(jià)之差一般都超過0.15元”的推測(cè)更是缺乏依據(jù)。分析這一問題并作出切合實(shí)際的回答不僅可澄清事實(shí)以正視聽，更重要的是，這是我國(guó)電力工業(yè)深化改革無法回避的問題，意義重大。
因此，有必要從國(guó)家電網(wǎng)公司的利潤(rùn)構(gòu)成入手，對(duì)電廠和電網(wǎng)的價(jià)格與利潤(rùn)進(jìn)行科學(xué)合理的解析。1998—2002年間，我在參與國(guó)家電網(wǎng)公司的改革與管理咨詢中接觸到了大量的一手財(cái)務(wù)資料，比較全面地了解了國(guó)電公司的財(cái)務(wù)狀況和數(shù)據(jù)，我對(duì)國(guó)電公司收入與利潤(rùn)來源的分析與該文是完全不同的。我在《“隱性利潤(rùn)”還是“隱性虧損”——國(guó)電公司電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)解析與思考》一文中仔細(xì)剖析了國(guó)電公司的利潤(rùn)及電價(jià)構(gòu)成情況，通過分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)電公司如果沒有內(nèi)部電廠利潤(rùn)的支撐，僅就電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)來說，實(shí)際上存在的不是隱性利潤(rùn)而是隱性虧損。
一、國(guó)電公司電力產(chǎn)品利潤(rùn)與盈利能力解析
?。ㄒ唬├麧?rùn)總額構(gòu)成
國(guó)電公司1999年實(shí)現(xiàn)的86億元盈利由三部分構(gòu)成：電力產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)15億元；投資收益54億元；輔業(yè)、財(cái)務(wù)收入等其他利潤(rùn)性收入17億元。
?。ǘ膰?guó)電公司售購電價(jià)差來計(jì)算其盈利能力
1.售購電價(jià)差的計(jì)算
1999年，國(guó)電公司系統(tǒng)累計(jì)購電量6037億度，發(fā)生購電成本1502.7億元，購電平均單價(jià)為0.249元/度。同年，國(guó)電公司完成售電量8179億度，實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)品銷售收入2504億元，售電平均單價(jià)為0.382元/度，其中含：增值稅55.54元/千度；上繳財(cái)政的電建基金、三峽基金20.6元/千度。兩項(xiàng)合計(jì)0.076元/度。用戶消費(fèi)平均電價(jià)由電網(wǎng)購電價(jià)（發(fā)電）、售購電價(jià)差（供電）與稅費(fèi)三部分組成，即用戶消費(fèi)電價(jià)=電網(wǎng)購電價(jià)+售購電價(jià)差（供電）+稅費(fèi)。由此得出，1999年國(guó)電公司平均單位售購電價(jià)差為0.057元/度。1999年國(guó)電公司電價(jià)構(gòu)成如表3-1所示：
事實(shí)上，國(guó)電公司每度電的售購電價(jià)差只有0.057元，這與那位不愿透露姓名的資深專家所言的“國(guó)電公司每度電售購電差價(jià)一般都超過0.15元”的主觀臆測(cè)相差甚遠(yuǎn)。
2.單位供電成本計(jì)算1999年按照國(guó)電公司售電量8179億度折合每千度電的成本構(gòu)成為：直接供電費(fèi)用54.9元、利息支出8.56元、稅金1.28元及供電線損19.36元。上述四項(xiàng)合計(jì)，1999年國(guó)電公司單位供電成本折合每度電0.084元。
由此可知，0.084元/度電的售購電價(jià)差是國(guó)電公司電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)的盈虧平衡點(diǎn)，價(jià)差大于0.084元/度電，供電單位才可能實(shí)現(xiàn)盈利；價(jià)差小于0.084元/度電，供電單位就會(huì)虧損。如前所述，1999年國(guó)電公司的售購電價(jià)差僅為0.057元/度電，供電單位虧損額為0.027元/度電。
二、國(guó)電公司15億元主營(yíng)利潤(rùn)從何而來
假設(shè)廠網(wǎng)分開，國(guó)電公司網(wǎng)屬電廠上網(wǎng)電價(jià)也按獨(dú)立電廠平均上網(wǎng)價(jià)每度電0.248元結(jié)算，1999年，國(guó)電公司的售電量為8179億度，按上述供電單位每千度電虧損27元計(jì)算，國(guó)電公司電網(wǎng)虧損補(bǔ)貼額應(yīng)為220億元。而實(shí)際上國(guó)電公司1999年的主營(yíng)即電力產(chǎn)品銷售卻產(chǎn)生了15億元利潤(rùn)。其原因有三：
一是國(guó)電公司內(nèi)部電廠自發(fā)電量上網(wǎng)電價(jià)（0.176元/度）低于外購電量上網(wǎng)電價(jià)（0.248元/度）。1999年國(guó)電公司網(wǎng)屬電廠自發(fā)電量為2778億度，綜合發(fā)電成本為490.93億元，平均單位發(fā)電成本為0.176元/度，與外購電量平均電價(jià)0.248元/度相比降低了0.072元/度，因此總共減少發(fā)電成本201億元。電網(wǎng)單位220億元的模擬虧損額因此就減少到19億元。
二是資金收益。1999年，國(guó)電公司利息凈收入等資金運(yùn)作收益為27.42億元。彌補(bǔ)虧損19億元后，電網(wǎng)實(shí)際盈利8.42億元左右。
三是線損統(tǒng)計(jì)偏差。以《1999年電力工業(yè)統(tǒng)計(jì)資料提要》提供的線損率7.22%為依據(jù)，國(guó)電公司1999年財(cái)務(wù)報(bào)表中反映的實(shí)際線損率為6.92%，二者相差0.3%，導(dǎo)致線損電量偏差26億度，按0.248元/度計(jì)算就比國(guó)電公司1999年財(cái)務(wù)報(bào)表中反映的利潤(rùn)數(shù)字少了6.47億元。
上述三項(xiàng)合計(jì)約為235億元，在彌補(bǔ)220億元模擬虧損后恰有15億元利潤(rùn)。
由于國(guó)電公司沒有把電網(wǎng)隱性虧損這一真相向社會(huì)披露，所以這兩篇文章引導(dǎo)人們認(rèn)為國(guó)電公司由于壟斷導(dǎo)致隱性利潤(rùn)黑洞，而這一黑洞又都被電力這一特權(quán)階層腐敗掉了。每當(dāng)看到這個(gè)缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的“500億元”盈利的數(shù)字時(shí)，我都深深感到電力人不重視理論的宣傳和對(duì)電力事實(shí)真相的宣傳和引導(dǎo)，即使在12年后的今天，這一問題都仍然存在，因此對(duì)下一步改變電網(wǎng)的統(tǒng)購包銷、推進(jìn)廠商和大用戶直接見面、國(guó)網(wǎng)只收過網(wǎng)費(fèi)的價(jià)格的合理測(cè)算、利潤(rùn)率的合理核定都具有現(xiàn)實(shí)意義。
所以，趙憶寧文中的這位無名資深專家所引用的數(shù)字是缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)隱藏著巨大的利潤(rùn)漏洞只是其主觀臆測(cè)，是不符合事實(shí)的。國(guó)電公司的電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)根本不存在那位無名資深專家所言的“人們想象不到的隱性利潤(rùn)”，而是深藏著隱性虧損。國(guó)電公司1999年8179億度售電量中有2778億度網(wǎng)屬電廠的自發(fā)電量（占33.97%），這是掩蓋國(guó)電公司電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)巨額隱性虧損的根本原因。
國(guó)電公司的巨額隱性虧損被其廠網(wǎng)不分的體制所掩蓋，這種虧損只要國(guó)網(wǎng)把內(nèi)部電廠全部剝離就會(huì)暴露。而一旦我們下定決心實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我們將陷入“要么電網(wǎng)發(fā)生巨額虧損，要么消費(fèi)者承受電網(wǎng)回歸市場(chǎng)的漲價(jià)負(fù)擔(dān)”的兩難選擇。電網(wǎng)隱性虧損而不是隱性利潤(rùn)所引發(fā)的電網(wǎng)價(jià)格問題，已成為深化我國(guó)電力工業(yè)體制改革的第一障礙。
第五節(jié) 我們最應(yīng)該反什么樣的壟斷
2001年，胡鞍鋼在《地方電力管理》第4期發(fā)表了《電力體制改革的核心目標(biāo)是打破壟斷》一文，他在文中說：“我國(guó)電力體制改革的核心應(yīng)打破國(guó)電公司壟斷電力市場(chǎng)的格局，建立公平競(jìng)爭(zhēng)、公正競(jìng)爭(zhēng)、公開競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)格局?！?/p>
看完這篇文章后我一直在思考，難道電力體制改革的目標(biāo)就是打破壟斷嗎？如果以打破壟斷為目標(biāo)，我們的電力體制改革將走向何方？又會(huì)帶來什么后果？
為了詳細(xì)論述我國(guó)電力改革反壟斷的目標(biāo)與手段，2001年5月17日，我在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上發(fā)表了《電力反壟斷必須正視的幾個(gè)焦點(diǎn)問題》一文。這篇文章明晰了三種電力改革思路的比較與選擇；反壟斷不能與全國(guó)聯(lián)網(wǎng)相對(duì)立；全國(guó)聯(lián)網(wǎng)需要一個(gè)實(shí)實(shí)在在的國(guó)網(wǎng)公司；明確推進(jìn)電力改革的責(zé)任主體；電力壟斷源頭在于審批制度，電力反壟斷的重要內(nèi)容是摒棄舊的行政審批制度；改革舊的行政審批制是當(dāng)前電力改革反壟斷的重中之重?？梢哉f，這是我一貫觀點(diǎn)的全面呈現(xiàn)。
實(shí)際上，在中國(guó)電力體制改革過程中，出現(xiàn)了三種改革思路：
第一種是橫向分割，即按區(qū)域形成分割成若干個(gè)發(fā)、輸、配電一體化的電力公司集團(tuán)。就中國(guó)的實(shí)情來說，橫向分割也就是要承認(rèn)目前互不相連的東北、華北、華東、華中和西北等五大區(qū)域網(wǎng)和五六個(gè)獨(dú)立省公司網(wǎng)共十一二個(gè)各自分割的電網(wǎng)格局，以五六個(gè)局域網(wǎng)為獨(dú)立的法人實(shí)體，讓它們互相自由競(jìng)爭(zhēng)。
第二種則是縱向分切，即按電力本身的特點(diǎn)將發(fā)、輸、配、售電四環(huán)節(jié)徹底分開，國(guó)電公司不要既搞發(fā)電又搞電網(wǎng)，而是先把廠網(wǎng)分開，讓電廠徹底分出去，再將輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)分開，同時(shí)培育私人售電公司，最終國(guó)電公司自然演變?yōu)橐粋€(gè)只管全國(guó)輸電網(wǎng)的國(guó)網(wǎng)公司，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)各大獨(dú)立網(wǎng)間的聯(lián)絡(luò)線，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，讓電源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，而輸電作為自然壟斷行業(yè)采取收過網(wǎng)費(fèi)的方式，最終構(gòu)造一個(gè)電源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，讓發(fā)電商相互競(jìng)爭(zhēng)，形成全國(guó)市場(chǎng)，成立國(guó)網(wǎng)公司，打破區(qū)域壟斷，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最終將消費(fèi)電價(jià)降下來。
第三種是既橫向分割又縱向分切的“破碎式”改革模式。前兩種方式在其他國(guó)家的電力體制改革中都能找到實(shí)例，然而我們卻非常痛苦地發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)中國(guó)出現(xiàn)了第三種思路，即既縱向分切又橫向分割的“破碎式”改革。它將國(guó)電公司的經(jīng)濟(jì)壟斷當(dāng)成我國(guó)電力行業(yè)壟斷的根源，要求拆分國(guó)電公司，一下子把整個(gè)電力行業(yè)從壟斷狀態(tài)推進(jìn)到肢解狀態(tài)。這看起來很過癮，迎合了人們反壟斷的心理，但實(shí)際上是非常不可取的，改革的風(fēng)險(xiǎn)非常大。
我認(rèn)為，在探討中國(guó)電力體制下一步改革方向這一重要問題時(shí)，一定要根據(jù)電力企業(yè)的特點(diǎn)，要以對(duì)電力工業(yè)壟斷屬性的正確認(rèn)識(shí)為前提。中國(guó)“破碎式”改革模式的出現(xiàn)正是由于對(duì)中國(guó)電力工業(yè)壟斷屬性的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差造成的。
在我看來，中國(guó)電力行業(yè)存在三種既要明確界定又要加以區(qū)分的壟斷形態(tài)，即自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷，只有在了解這三種壟斷的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步界定中國(guó)電力行業(yè)的壟斷屬性，從而找出中國(guó)電力體制改革的正確方向。
自然壟斷是指在某一行業(yè)中一個(gè)廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品總成本低于兩個(gè)或兩個(gè)以上廠商生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本之和，即我們常說的“1大于2”。
經(jīng)濟(jì)壟斷是指經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)中擁有絕對(duì)或者相對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，從而產(chǎn)生限制其他經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入市場(chǎng)的可能。它的主要組織形式包括卡特爾、辛迪加、托拉斯以及康采恩四種。
行政壟斷是地方政府或國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門憑借政府行政權(quán)力所形成的壟斷，具有強(qiáng)制性，主要表現(xiàn)為地方保護(hù)主義和行業(yè)壟斷。
這三種壟斷形態(tài)各有特點(diǎn)，必須明確加以區(qū)分，這對(duì)于正確界定我國(guó)電力行業(yè)的壟斷屬性非常關(guān)鍵，對(duì)確立我國(guó)電力體制改革的正確方向也至關(guān)重要。三種壟斷形態(tài)的區(qū)別如表3-2所示：
法律性質(zhì)合法一般為非法無法
影響積極，帶來效率經(jīng)濟(jì)依據(jù)壟斷組織是否濫用壟斷地位而定消極，帶來腐敗和市場(chǎng)扭曲
在上述三種壟斷中，自然壟斷是“好”壟斷，不能反也不必反。對(duì)電力行業(yè)來說，輸電網(wǎng)屬于自然壟斷行業(yè)，我們不能為了刻意反壟斷而違背其自然壟斷屬性，簡(jiǎn)單盲目地在發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)都來制造不同的利益主體。實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)才是電力體制改革的正確方向，就是要構(gòu)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)做得越大，電力產(chǎn)業(yè)效率就越高，電廠也就能在更大范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。也就是我們平時(shí)所說的電力聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)越大越經(jīng)濟(jì)，網(wǎng)越大越安全。一個(gè)統(tǒng)一的電網(wǎng)對(duì)于保證電力供應(yīng)系統(tǒng)的穩(wěn)定非常關(guān)鍵，電力供求平衡必須在電網(wǎng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)上保持不變，否則將造成大規(guī)模電力供應(yīng)的中斷。
國(guó)電公司企業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)壟斷僅是表象，政府的行政壟斷才是根源，尤其是電價(jià)形成機(jī)制和投資項(xiàng)目審批方面的行政性壟斷。企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷無非是為了獲取高額壟斷利潤(rùn)，而保證最大限度地獲取利潤(rùn)則要依賴于企業(yè)能夠依靠自身的經(jīng)濟(jì)地位和市場(chǎng)控制力量決定較高的壟斷價(jià)格。但國(guó)電公司并不具有電力產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)自主權(quán)，長(zhǎng)期以來我國(guó)的電力項(xiàng)目和電價(jià)都是由政府某一部門審批出來的，其下屬經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局組織電的緊急調(diào)度和協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司審核重大電力建設(shè)項(xiàng)目，價(jià)格司組織擬訂、調(diào)整電價(jià)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。電價(jià)的核定成為能否賺錢的關(guān)鍵，現(xiàn)實(shí)中，一廠一價(jià)甚至是一機(jī)一價(jià)十分普遍，中國(guó)的電價(jià)不知有幾百種，為核定優(yōu)惠電價(jià)，企業(yè)“跑部錢進(jìn)”，政府部門的行政權(quán)力得到極大的發(fā)揮，這是當(dāng)前電力體制中最為敏感的電價(jià)問題的癥結(jié)所在。由于電價(jià)的形成機(jī)制不合理，國(guó)電公司又必須按照這一不合理電價(jià)購買，因此國(guó)電公司盡管資產(chǎn)很多，利潤(rùn)卻不理想，在這種扭曲的體制下，它一切信號(hào)的反應(yīng)都是不真實(shí)的。
因此，從電力工業(yè)的特點(diǎn)來說，中國(guó)電力改革應(yīng)當(dāng)做到保留自然壟斷，打破經(jīng)濟(jì)壟斷，廢除行政壟斷，即通過廠網(wǎng)分開，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)推入競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，把輸電和配電環(huán)節(jié)保持在自然壟斷領(lǐng)域；同時(shí)，在監(jiān)管環(huán)節(jié)，廢除舊體制形態(tài)下以電價(jià)及投資立項(xiàng)方面的行政審批為核心內(nèi)容的行政壟斷。
“破碎式”改革思路的出現(xiàn)是有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家揣摩領(lǐng)導(dǎo)人的思路，認(rèn)為打破壟斷是經(jīng)濟(jì)上反壟斷、政治上反腐敗的需要，把反壟斷當(dāng)成電力體制改革的目標(biāo)。這樣的目標(biāo)定位是要誤事的，他們片面否定國(guó)電公司主導(dǎo)的電力改革，認(rèn)為電力是壟斷行業(yè)“四大家族”之首，電網(wǎng)里藏著巨大的利潤(rùn)黑洞，但實(shí)際上這些說法都不是經(jīng)過客觀理性分析的結(jié)果。
那么電力體制改革的目標(biāo)到底是什么？反壟斷究竟是目標(biāo)還是手段？在我看來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)者主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，電力改革的終極目標(biāo)理應(yīng)定位于為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費(fèi)者得到實(shí)惠，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。而打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、培育完善市場(chǎng)、降低電力成本和提高電力工業(yè)效率僅僅是實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)的手段而已。
如果單純以打破壟斷為改革目標(biāo)，不顧輸電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性，不計(jì)成本和代價(jià)地人為制造若干競(jìng)爭(zhēng)主體，進(jìn)行破碎式改革，一味強(qiáng)調(diào)拆分國(guó)電公司系統(tǒng)的組織體，無人觸及打破電價(jià)行政性壟斷這一實(shí)質(zhì)性問題，電力體制改革的后果將不堪設(shè)想！
再者，如果某些領(lǐng)域、某些形態(tài)的壟斷有助于實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)，那么為什么不能作為改革的一種手段而保留呢？為什么一定要為了反壟斷而反那些“好”的壟斷呢？分清楚電力改革的手段和目標(biāo)至關(guān)重要，二者不能混淆，更不能替代。
第六節(jié) 對(duì)妖魔化電力的非議
隨著美國(guó)加州電力危機(jī)和“西電東送”計(jì)劃遇到困難，廣東寧可用自己的高價(jià)電，也不用西部廉價(jià)輸送來的電的情況接連發(fā)生，輿論妖魔化電力領(lǐng)域的傾向愈演愈烈。
2001年6月，盡管建立在拆分國(guó)網(wǎng)基礎(chǔ)上的以“0+4”或“0+6”模式為特征的《電力體制改革方案（草案）》在國(guó)務(wù)院沒有通過，然而這并沒有對(duì)這場(chǎng)反壟斷大辯論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，一些人對(duì)國(guó)電公司、對(duì)電力系統(tǒng)的非議還在繼續(xù)，甚至連地方電力系統(tǒng)的同志也深深感到了這種危機(jī)。
2001年7月18日，為了設(shè)計(jì)國(guó)電公司改革方案，我來到了湖南進(jìn)行調(diào)研。當(dāng)時(shí)湖南電力公司劉友夫總會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)處李榮華處長(zhǎng)向我談到，社會(huì)輿論對(duì)電力有一種妖魔化的傾向，說電力系統(tǒng)是一個(gè)“特殊利益集團(tuán)”。
中央電視臺(tái)甚至在報(bào)道國(guó)電公司在湖南的一次會(huì)議時(shí)，把不同場(chǎng)面移花接木（會(huì)議是在湖南召開的，但是電視里的畫面整個(gè)都是從深圳某地的一個(gè)大酒店里轉(zhuǎn)切過來的），大談電力系統(tǒng)如何腐敗。
這造成了極壞的社會(huì)影響，成為人們妖魔化電力行業(yè)的典型事件。當(dāng)時(shí)上至國(guó)家有關(guān)部門下至輿論媒體，都大批國(guó)電公司搞壟斷和腐敗，是特殊利益集團(tuán)。即使國(guó)電公司對(duì)此提出嚴(yán)肅抗議，中央電視臺(tái)也既無歉意又無更正，國(guó)電公司有苦無處訴。
離開湖南后，我又直接去了上海、四川電力調(diào)研。2001年7月25日，我離開上海飛往成都，陪同我的是國(guó)電公司資產(chǎn)處吳駿處長(zhǎng)。他在上海機(jī)場(chǎng)買了一本雜志——《新經(jīng)濟(jì)》（2001年第7期），看到的第一篇文章便是胡鞍鋼接受記者采訪的報(bào)道《胡鞍鋼激辭反壟斷》。
胡鞍鋼在文章中明確提到，“在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的行政性壟斷，已經(jīng)成為一個(gè)龐大的既得利益集團(tuán)”，“電力系統(tǒng)累計(jì)投資額達(dá)8000億~12000億元，但僅有200萬從業(yè)人員，每年僅象征性地向國(guó)家上繳利潤(rùn)70多億元”，而“電力行業(yè)的壟斷租金是900億~1200億元，占GDP的0.5%~0.75%”，“在所有行業(yè)中最高”，“與行政性腐敗相比，官員的個(gè)人腐敗只能算是九牛一毛”，“我們現(xiàn)在那些大的壟斷行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，既是企業(yè)家又是政治家”，“這些利益集團(tuán)最大的特點(diǎn)就是要千方百計(jì)地影響政治”，因此，“要限制壟斷利益集團(tuán)的特權(quán)，把它們從‘貴族’降為‘平民’，從經(jīng)濟(jì)人與政治人的雙重身份變?yōu)榧兇獾慕?jīng)濟(jì)人”，“這些壟斷行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人要換馬”。
他還認(rèn)為：“壟斷行業(yè)的改革方案必須由國(guó)家綜合部門，譬如國(guó)家計(jì)委或國(guó)家體改辦來設(shè)計(jì)，那些壟斷部門只有執(zhí)行權(quán)。只有這樣設(shè)計(jì)出的改革方案，才可能照顧到全體消費(fèi)者的利益，而不僅僅是圍著利益集團(tuán)轉(zhuǎn)?！?/p>
第二天我在給四川電力公司做的《守正出奇深化電力體制改革》的講座中，向四川電力的同志們?cè)敿?xì)解釋了三種壟斷和三種不同的改革思路等問題。畢竟，系統(tǒng)內(nèi)的同志要對(duì)電力改革的目標(biāo)和方向有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)！
在我看來，之前的電力改革太急于求成，電力改革與政治反腐敗、經(jīng)濟(jì)反壟斷聯(lián)系過于緊密。而這種電力的反壟斷，不是從消費(fèi)者的角度進(jìn)行反壟斷，而是從行政或政府的角度進(jìn)行反壟斷，于是其中就摻雜了很多非市場(chǎng)的因素。也就是說，不顧電力自然壟斷的特點(diǎn)，忽視中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興轉(zhuǎn)軌時(shí)期和電力這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，忽視對(duì)電力的規(guī)劃、預(yù)測(cè)及與國(guó)民經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，不從消費(fèi)者的角度以最終能夠?yàn)橄M(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的電力產(chǎn)品為改革的目標(biāo)去采用“大船慢掉頭”的漸變方式打破壟斷，而過多地從政府和政治的角度用“休克療法”式的方式拆分國(guó)電公司，最終導(dǎo)致電荒的發(fā)生，這一教訓(xùn)是應(yīng)該進(jìn)行總結(jié)的。
對(duì)比，應(yīng)如何看待個(gè)別媒體和輿論對(duì)我國(guó)電力行業(yè)的妖魔化誤導(dǎo)？實(shí)事求是地說，中國(guó)電力工業(yè)無論從電價(jià)水平、電力產(chǎn)品供應(yīng)還是電力公司的售后服務(wù)看，各方面都是具有比較優(yōu)勢(shì)的。首先，我國(guó)的電價(jià)水平并不高，在世界各主要國(guó)家排名中，長(zhǎng)期以來排在世界倒數(shù)第二位，僅比印度高；其次，長(zhǎng)期以來，中國(guó)在供電上沒有出現(xiàn)大事故，對(duì)比之下，同時(shí)期國(guó)際上各主要國(guó)電事故頻頻發(fā)生，例如美國(guó)加州的大停電、紐約的大停電以及歐洲國(guó)家和俄羅斯的大停電等；第三，在中國(guó)，對(duì)于供電和電力服務(wù)的投訴數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民航和電信等領(lǐng)域的投訴，“電老虎”的帽子基本已甩掉。所以，將電力行業(yè)妖魔化為腐敗“大窟窿”、“特殊利益集團(tuán)”，在很大程度上抹殺了國(guó)電公司成立以來一直在提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品這一最重要事實(shí)。
因此，把電力系統(tǒng)當(dāng)做“特殊利益集團(tuán)”的提法是極為錯(cuò)誤的。這樣做是人為地在我國(guó)社會(huì)各階層中制造矛盾，是與我們要建立和諧社會(huì)的目標(biāo)格格不入的，也是極為危險(xiǎn)的，在今后的鐵路、郵政的改革中尤其要注意。
本文摘自《大船掉頭：電改十八年反思與展望》，版權(quán)歸原作者所有
作者：劉紀(jì)鵬
