導(dǎo)讀：電力規(guī)劃是指導(dǎo)電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)，一直以來(lái)都受到各級(jí)政府部門(mén)以及電力生產(chǎn)、運(yùn)行、建設(shè)、設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、科研等各相關(guān)領(lǐng)域的重視。電力規(guī)劃有力地支撐了中國(guó)電力工業(yè)的快速發(fā)展，但在我國(guó)能源格局正在經(jīng)歷巨大變革的當(dāng)下，仍有巨大的改進(jìn)空間。
我國(guó)電力規(guī)劃嚴(yán)重滯后
一直以來(lái)，我國(guó)電力規(guī)劃存在嚴(yán)重滯后問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
規(guī)劃管理工作嚴(yán)重滯后。1997年12月，新中國(guó)成立40多年后，電力工業(yè)部才編制和頒布第一部關(guān)于電力規(guī)劃工作的原則——《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。2016年5月，國(guó)家能源局頒布了《電力規(guī)劃管理辦法》。
規(guī)劃工作成果發(fā)布嚴(yán)重滯后。近20年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展5年計(jì)劃（規(guī)劃）綱要均按時(shí)發(fā)布，而電力規(guī)劃目前查到只有電力部計(jì)劃司1996年出版的《電力工業(yè)九五計(jì)劃匯編集》和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委2001年發(fā)布的“十五”電力規(guī)劃。
規(guī)劃結(jié)果誤差偏大。我國(guó)從1949～2015年實(shí)施了12個(gè)五年計(jì)劃。從“一五”到“五五”，發(fā)電量預(yù)測(cè)年均增速都在10%以上，最高為23.3%，預(yù)測(cè)速度偏差18.9%。
從“六五”到“九五”，發(fā)電量預(yù)測(cè)年均增速調(diào)整到7%以下，除“九五”外，實(shí)際規(guī)劃增速均高于預(yù)期。偏差最大的一次在“八五”，預(yù)測(cè)年均增速6.6%，實(shí)際10.2%，相差3.6個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)測(cè)速度偏差54.5%。這一時(shí)期，我國(guó)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，電力規(guī)劃調(diào)節(jié)不靈，預(yù)測(cè)偏差過(guò)大的問(wèn)題顯現(xiàn)。
“十五”期間，電力規(guī)劃預(yù)測(cè)目標(biāo)嚴(yán)重偏低，發(fā)電量預(yù)測(cè)年均增速5.2%，實(shí)際為13%，偏低7.8個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)測(cè)速度偏差150%。2005年全國(guó)發(fā)電量25003億千瓦時(shí)，裝機(jī)容量5.17億千瓦；而在電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標(biāo)僅為17500億千瓦時(shí)和3.9億千瓦，裝機(jī)總量差了1.27億千瓦。由于未見(jiàn)正式發(fā)布“十一五”和“十二五”電力規(guī)劃，根據(jù)相關(guān)研究成果，預(yù)測(cè)2010年全國(guó)裝機(jī)容量7.54億千瓦，實(shí)際達(dá)到9.66億千瓦，裝機(jī)總?cè)萘扛叱?.1億千瓦，相當(dāng)于1995年全國(guó)裝機(jī)總和。“十二五”期間，電力需求增速明顯趨緩，而裝機(jī)容量在發(fā)展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦規(guī)劃目標(biāo)?！笆濉逼陂g的電力發(fā)展情況，基本上是一種緊急剎車(chē)后的慣性結(jié)果，如果沒(méi)有這個(gè)急剎車(chē)，預(yù)測(cè)誤差將更大，目前全國(guó)裝機(jī)富裕情況將更加嚴(yán)重。
美國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒
為什么電力規(guī)劃長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)測(cè)與執(zhí)行產(chǎn)生如此大的偏差，規(guī)劃成果總不能及時(shí)發(fā)布，管理辦法長(zhǎng)期滯后于現(xiàn)實(shí)需要？其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力規(guī)劃工作沒(méi)有跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性、決定性作用，但電力規(guī)劃工作的觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作內(nèi)容、方法等卻沒(méi)有及時(shí)加以改變和調(diào)整。
我國(guó)電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過(guò)美國(guó)成為世界第一，電力規(guī)劃工作如何改變以適應(yīng)能源變革，目前并沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬，但其他國(guó)家電力規(guī)劃的長(zhǎng)處卻有一定的參考意義。美國(guó)電力工業(yè)總量與我國(guó)最接近，更為重要的是，美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善，電力市場(chǎng)已經(jīng)建立20多年，且在能源轉(zhuǎn)型方面取得較大發(fā)展。因此，美國(guó)電力規(guī)劃工作中的做法雖不能完全照搬，但卻可以學(xué)習(xí)、參考和借鑒。
1992年美國(guó)國(guó)會(huì)制定《能源政策法》，要求放開(kāi)電力輸送領(lǐng)域，標(biāo)志著電力市場(chǎng)正式啟動(dòng)。電力市場(chǎng)建立后，美國(guó)電力規(guī)劃工作有三大特點(diǎn)。
一是重視電力需求預(yù)測(cè)工作。美國(guó)能源信息署（EIA）整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門(mén)信息，把電力需求預(yù)測(cè)作為能源需求預(yù)測(cè)的一部分，將電力工業(yè)作為能源生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)路徑之一進(jìn)行綜合規(guī)劃，規(guī)劃期長(zhǎng)達(dá)25年。
二是電源建設(shè)由投資主體自主決策。電力市場(chǎng)化改革后，在哪里建、何時(shí)建、建什么類(lèi)型以及是否建電源都圍繞著市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定。市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電源投資，發(fā)揮著傳統(tǒng)電源規(guī)劃職能。
三是電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃流程公開(kāi)規(guī)范。北美電力可靠性委員會(huì)（NERC）制定發(fā)電和輸電系統(tǒng)可靠性標(biāo)準(zhǔn)，每年發(fā)布規(guī)劃期為10年的長(zhǎng)期可靠性評(píng)估報(bào)告，協(xié)調(diào)各區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃則由美國(guó)獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)（ISO）或區(qū)域電網(wǎng)組織（RTO）負(fù)責(zé)，制訂規(guī)劃編制流程與方法，經(jīng)各州的公共事業(yè)委員會(huì)（PUC）審核后公開(kāi)發(fā)布。
結(jié)合國(guó)情轉(zhuǎn)變電力規(guī)劃觀念
我國(guó)電力工業(yè)的一大特點(diǎn)是電源中煤炭發(fā)電具有基礎(chǔ)性地位。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年1～6月全國(guó)發(fā)電量27595億千瓦時(shí)，其中火電占比74.6%。而美國(guó)2016年4月份各資源發(fā)電量占比分別為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。
第二大特點(diǎn)是我國(guó)資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，“北電南送”“西電東送”是規(guī)劃必須考慮的問(wèn)題，而美國(guó)不存在這中情況。但中美兩國(guó)在電力規(guī)劃方面存在共同背景：一是電力市場(chǎng)化的改革方向；二是共同面臨能源革命的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。無(wú)論是市場(chǎng)化改革還是能源轉(zhuǎn)型，美國(guó)的許多做法都值得我們借鑒。結(jié)合中國(guó)的具體情況，未來(lái)電力規(guī)劃應(yīng)注意以下問(wèn)題。
第一，進(jìn)一步加強(qiáng)電力需求預(yù)測(cè)工作。一是把電力需求預(yù)測(cè)作為一項(xiàng)獨(dú)立的工作，與電源和電網(wǎng)規(guī)劃分開(kāi)進(jìn)行。電力需求預(yù)測(cè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)展密切相關(guān)，與能源需求密切相關(guān)，對(duì)人員的專(zhuān)業(yè)要求與電源和電網(wǎng)規(guī)劃有很大不同。二是委托專(zhuān)門(mén)的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)常年進(jìn)行長(zhǎng)期、中期、五年和下一年度的電力需求預(yù)測(cè)工作，每年出版下一年度的電力需求預(yù)測(cè)報(bào)告，同時(shí)修訂五年電力需求預(yù)測(cè)報(bào)告，中期和長(zhǎng)期電力需求預(yù)測(cè)報(bào)告可每三年或五年加以修訂出版。
第二，調(diào)整電源規(guī)劃工作重點(diǎn)。中國(guó)電力市場(chǎng)化改革最主要特點(diǎn)是首先放開(kāi)了對(duì)電源建設(shè)的嚴(yán)格管制，實(shí)行電源投資主體的多元化。電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建立相對(duì)滯后，市場(chǎng)無(wú)法對(duì)資源配置起到調(diào)節(jié)作用，投資主體在電源已經(jīng)富裕的情況下，仍在繼續(xù)投資電源建設(shè)，以為有利可圖。然而，實(shí)際情況則是發(fā)電利用小時(shí)數(shù)持續(xù)走低，從2004年5991小時(shí)逐漸降至2015年的4329小時(shí)，預(yù)計(jì)2016年火電設(shè)備利用小時(shí)將降至4000小時(shí)左右。如果以5000小時(shí)為正常的話，那就意味著有大約有20%的火電設(shè)備沒(méi)有被利用，目前全國(guó)火電總裝機(jī)為10億千瓦，20%就是2億千瓦。
對(duì)我國(guó)而言，首先要盡快建立和完善電力市場(chǎng)。其次要加強(qiáng)全國(guó)電源規(guī)劃工作，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，突出總量平衡，突出跨區(qū)、跨省送電項(xiàng)目，突出電源結(jié)構(gòu)合理性，突出新能源、分布式電源、儲(chǔ)能技術(shù)等戰(zhàn)略性問(wèn)題。再次要逐步弱化省一級(jí)的電源規(guī)劃，逐步向市場(chǎng)決定電源投資轉(zhuǎn)化。最后要委托企業(yè)或?qū)ｉT(mén)的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行全國(guó)電源規(guī)劃工作。
第三，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃工作。由于電源建設(shè)中市場(chǎng)配置資源的決定性作用越來(lái)越強(qiáng)，要求我們要改變傳統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃做法。
首先要加強(qiáng)國(guó)家層面的電網(wǎng)規(guī)劃工作，加強(qiáng)中長(zhǎng)期電網(wǎng)規(guī)劃工作，中長(zhǎng)期電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)包括電源規(guī)劃的內(nèi)容，將電力系統(tǒng)作為一個(gè)整體考慮，加強(qiáng)電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略性問(wèn)題研究。例如，未來(lái)中國(guó)電網(wǎng)的互聯(lián)格局，更高一級(jí)電壓等級(jí)的必要性，“西電東送”“北電南送”等遠(yuǎn)距離送電的發(fā)展前景，風(fēng)電、大陽(yáng)能、分布式能源、儲(chǔ)能技術(shù)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等因素可能對(duì)未來(lái)中國(guó)電網(wǎng)格局產(chǎn)生的影響，這些問(wèn)題僅靠五年規(guī)劃是難以解決的。
其次，電力規(guī)劃工作必須要有足夠的預(yù)算。正如前面多次提到的，電力規(guī)劃可以委托企業(yè)或?qū)ｉT(mén)的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行。電力規(guī)劃工作是沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)效益的。EIA作為美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，工作人員有370人，2016年國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的年度預(yù)算高達(dá)1.22億美元。電力規(guī)劃的最大效益的受益者是全社會(huì)，因?yàn)樗请娏I(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。任何一個(gè)專(zhuān)門(mén)的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)如果沒(méi)有足夠的人員和預(yù)算作為支撐，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規(guī)劃工作?！耙?guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)”。
總而言之，為了適應(yīng)能源革命和電力市場(chǎng)化的改革方向，電力規(guī)劃工作需要積極配合推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，系統(tǒng)扎實(shí)推進(jìn)電力工業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對(duì)現(xiàn)有管理方式、管理體制、工作方法、工作內(nèi)容等做出大的改變。否則將難以解決中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的宏觀性和戰(zhàn)略性問(wèn)題，也難以避免今后的電力規(guī)劃預(yù)測(cè)偏差過(guò)大或者發(fā)布不及時(shí)的狀況。
