退補(bǔ)爭(zhēng)議聲中的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目仍將獲得補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼的方式和數(shù)額或?qū)⒆兓?/p>
4月8日，中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)環(huán)保聯(lián)盟理事長(zhǎng)、住建部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員張益對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“《征求意見(jiàn)稿》符合業(yè)內(nèi)預(yù)期，傳遞了補(bǔ)貼收緊的信號(hào)，盡管包括風(fēng)電光伏在內(nèi)的可再生能源的補(bǔ)貼退出已經(jīng)在一定程度上釋放了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，但行業(yè)今年還是不要對(duì)新增項(xiàng)目能否拿到補(bǔ)貼，或者能拿多少補(bǔ)貼抱有過(guò)高的希望。”
張益所指的是國(guó)家發(fā)改委4月3日公開(kāi)的《關(guān)于有序推進(jìn)新增垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知(征求意見(jiàn)稿)》，其中對(duì)垃圾發(fā)電存量新增項(xiàng)目劃分原則、重要程序、建立預(yù)警機(jī)制等方面作出規(guī)劃，在4月3日至4月10日期間向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》，2020年1月20日后并網(wǎng)發(fā)電的垃圾焚燒發(fā)電(含沼氣發(fā)電)項(xiàng)目為新增項(xiàng)目，之前為存量項(xiàng)目。對(duì)于新項(xiàng)目，可再生能源發(fā)展基金將繼續(xù)予以補(bǔ)貼支持，存量項(xiàng)目另行管理。
綠色和平東亞辦公室資深項(xiàng)目主任劉華對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“目前的征求意見(jiàn)稿，我理解是一種妥協(xié)，需要在多方的聲音中作出平衡，而站在環(huán)境保護(hù)角度來(lái)看，我們認(rèn)為應(yīng)該保持對(duì)焚燒處理方式的謹(jǐn)慎態(tài)度。”
劉華認(rèn)為：“從去年上海實(shí)施垃圾分類(lèi)之后，暴露出來(lái)了一個(gè)問(wèn)題是，長(zhǎng)期以來(lái)的垃圾處理方式是焚燒等垃圾末端處置比例過(guò)重，而輕其他處理方式。垃圾管理涉及公眾利益，環(huán)境效益和社會(huì)效益在其中所能扮演的杠桿作用應(yīng)該得到重視，包括垃圾回收、利用、最終處置等整個(gè)體系的政策都應(yīng)該作為公共政策考慮，所以從這個(gè)角度來(lái)講現(xiàn)有政策改進(jìn)的空間還很大。”
劃定節(jié)點(diǎn)，以收定支
從中國(guó)的垃圾焚燒總體的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，焚燒在全國(guó)垃圾處理能力中占比矚目，各地仍在不斷加碼垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)。
按照國(guó)家層面的規(guī)劃，在“十三五”期間全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理投資估算約為2518億元，其中垃圾處理設(shè)施建設(shè)投資約為1699億元，占比67.47%，這其中大部分為垃圾焚燒項(xiàng)目投資預(yù)算。截至2020年底，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理規(guī)模要求達(dá)到59.4萬(wàn)噸/日，垃圾焚燒處理能力占比要求達(dá)到50%以上，東部地區(qū)占比要求達(dá)到60%以上。
2020年1月20日成為界定新增項(xiàng)目和存量項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。張益表示：“對(duì)于存量項(xiàng)目不論是否進(jìn)入清單也并非都能拿到補(bǔ)貼，將會(huì)有新的管理辦法，而新增項(xiàng)目則會(huì)‘看菜吃飯’，通過(guò)以收定支的方式進(jìn)行總量控制，由財(cái)政部確定盤(pán)子，發(fā)改委落實(shí)政策，電網(wǎng)來(lái)具體實(shí)施，企業(yè)自行申報(bào)。”
他認(rèn)為此次發(fā)布的征求意見(jiàn)稿延續(xù)了之前幾份文件的內(nèi)容，基本符合行業(yè)預(yù)期。3月16日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單有關(guān)工作的通知》，繼續(xù)推進(jìn)對(duì)存量項(xiàng)目實(shí)行清單管理，進(jìn)入清單即確權(quán)的工作。而征求意見(jiàn)稿則對(duì)增量項(xiàng)目以收定支，以期新增項(xiàng)目不拖欠。
通過(guò)劃定1月20日的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也能在一定程度上抑制垃圾發(fā)電項(xiàng)目的搶裝。光大證券研報(bào)指出，征求意見(jiàn)稿清晰指出新老項(xiàng)目界定的時(shí)間點(diǎn)，斷絕了在建項(xiàng)目搶裝以納入存量項(xiàng)目的可能性。
而目前在一期項(xiàng)目的基礎(chǔ)上擴(kuò)建二期甚至三期項(xiàng)目已成為垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展規(guī)模和企業(yè)拓展市場(chǎng)的重要方式。張益告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)城鎮(zhèn)范圍已建和在建垃圾焚燒項(xiàng)目合計(jì)已達(dá)到700座左右，其中城鎮(zhèn)已建項(xiàng)目約400座，另有在建項(xiàng)目約300座。在建的約300個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目中，新建和擴(kuò)建項(xiàng)目占比分別約為70%和30%，而在已投運(yùn)的約400個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目中，約有205個(gè)已經(jīng)或正在實(shí)施擴(kuò)建工程，占比高達(dá)51%。
從另一方面來(lái)看，企業(yè)對(duì)于補(bǔ)貼的依賴(lài)程度也較高，補(bǔ)貼連同上網(wǎng)電價(jià)成為企業(yè)的主要收益來(lái)源。而征求意見(jiàn)稿并未給出補(bǔ)貼的總規(guī)模。
據(jù)光大證券估算，今年垃圾焚燒行業(yè)將有13萬(wàn)-15萬(wàn)噸/日的新增并網(wǎng)規(guī)模，若按300天運(yùn)行時(shí)間，國(guó)補(bǔ)0.15元/噸測(cè)算，需要的補(bǔ)貼規(guī)模至少約16億元，已經(jīng)較難實(shí)現(xiàn)收支平衡，疊加實(shí)際分配給垃圾焚燒新增項(xiàng)目的規(guī)模大概率低于10億元。
光大證券預(yù)計(jì)，國(guó)補(bǔ)的政策核心落腳點(diǎn)仍在以收定規(guī)模、定進(jìn)度，超出收入規(guī)模的項(xiàng)目一方面或由地方政府予以解決，一方面或在后續(xù)年份予以支持落實(shí)，因此還需關(guān)注政策正式出臺(tái)后明確的補(bǔ)貼規(guī)模情況。
爭(zhēng)議不斷、變數(shù)仍存
垃圾焚燒是我國(guó)現(xiàn)階段處理生活垃圾的主流技術(shù)，通過(guò)焚燒對(duì)垃圾進(jìn)行減量化和穩(wěn)定化處理，將垃圾的內(nèi)能轉(zhuǎn)化為熱能用于發(fā)電，以實(shí)現(xiàn)垃圾的能源化利用。與填埋和堆肥相比，具有占地省、穩(wěn)定化迅速、減量效果明顯、余熱可以發(fā)電等特點(diǎn)。
2014年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《國(guó)家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》，生活垃圾焚燒發(fā)電作為33項(xiàng)低碳技術(shù)項(xiàng)目之一被納入其中。這份文件被業(yè)內(nèi)視為垃圾焚燒發(fā)電的重要的支持文件。而在更早的2009年，垃圾發(fā)電項(xiàng)目也同風(fēng)電、光伏發(fā)電以及生物質(zhì)發(fā)電一同被列入可再生發(fā)展能源基金的范疇。
關(guān)于補(bǔ)貼，近幾年業(yè)內(nèi)不乏討論的聲音，主要是贊成和反對(duì)兩者之間的角力：垃圾發(fā)電是否能跟風(fēng)電、光伏共列進(jìn)入可再生能源的目錄中去?是否要用財(cái)政補(bǔ)貼這樣一項(xiàng)有爭(zhēng)議的技術(shù)?
在劉華看來(lái)，垃圾焚燒發(fā)電是我國(guó)目前垃圾管理不得不接受的一種最終處置方式。“但目前我國(guó)垃圾處理方式存在比例失調(diào)的問(wèn)題，沒(méi)有考慮有效的梯級(jí)利用，依賴(lài)焚燒和填埋的比例過(guò)高，如果‘十四五’還沒(méi)有相應(yīng)的處理能力建設(shè)與處理政策調(diào)整，國(guó)家現(xiàn)在推行的垃圾分類(lèi)的很多政策在后續(xù)是難于落實(shí)的。”
“舉例而言，依據(jù)國(guó)家十三五規(guī)劃，到2020年，生活垃圾處理目前的主流方式中填埋和焚燒分別占處理能力的43%和54%，其他處理方式只占3%。焚燒和填埋這些末端處置方式的比例如此之高，是不符合廢棄物管理的大原則的。考慮到中國(guó)的濕垃圾較多，從環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，更好的方向是向有氧堆肥、厭氧發(fā)酵等資源化利用處理方法探索。”劉華表示。
據(jù)悉，通過(guò)推進(jìn)“無(wú)廢城市”項(xiàng)目，綠和和平希望推動(dòng)中國(guó)固體廢棄物管理的改善。目前來(lái)看，我國(guó)的固體廢棄物的管理頗具挑戰(zhàn)，在管理理念、政策支持、數(shù)據(jù)積累、處理能力以及公眾認(rèn)知等層面，都存在需要改善的地方。對(duì)于固體廢棄物仍然沒(méi)有用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的眼光看待，應(yīng)當(dāng)從根本上改變觀念，將源頭減量、中間的梯級(jí)資源化利用，再到最終的處置作為一個(gè)體系來(lái)綜合管理。
目前垃圾管理簡(jiǎn)單粗放，垃圾產(chǎn)生——拉走——焚燒或填埋，距離真正的“管理”還有很大差距。劉華認(rèn)為，各部門(mén)的政策沒(méi)有體現(xiàn)出不同處理方式的優(yōu)先原則，對(duì)最終處置的長(zhǎng)期依賴(lài)，導(dǎo)致環(huán)境危害的風(fēng)險(xiǎn)、資源浪費(fèi)的情況、垃圾處理的社會(huì)成本壓力等問(wèn)題。更符合固體廢棄物管理理念的優(yōu)先處理能力的建設(shè)也長(zhǎng)期缺乏，需要加大投入。另外公眾的“垃圾觀”，即對(duì)于垃圾管理理念的正確認(rèn)識(shí)亟待加強(qiáng)，這將對(duì)生活垃圾的管理乃至未來(lái)固定廢棄物整個(gè)體系的變革都有潛移默化的重要作用。”
回到現(xiàn)實(shí)的案例，從上海的垃圾管理推行半年之后的數(shù)據(jù)可以得出一個(gè)初步的判斷，對(duì)于分出來(lái)可回收垃圾或是廚余垃圾所需要的后續(xù)處理的品類(lèi)其實(shí)是不能配套的，因此想要進(jìn)行垃圾分類(lèi)以及背后牽動(dòng)的固定廢棄物管理的初衷也受到影響。“分類(lèi)永遠(yuǎn)不是最終的目的，只是一種工具，短期來(lái)講是需要提高資源利用率，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，最終目的還是要推動(dòng)全社會(huì)的垃圾減量，分類(lèi)是第一步，不能只停留在這個(gè)層面。”劉華稱(chēng)。
由此他建議，“十四五”期間應(yīng)適當(dāng)考慮垃圾處理方式的產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)問(wèn)題以匹配垃圾分類(lèi)工作的開(kāi)展。
劉華認(rèn)為，重要的是在于基于第一手基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的系統(tǒng)性調(diào)整和改善。每個(gè)地區(qū)在開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作中獲取的各類(lèi)垃圾的重量、比例等信息結(jié)合，中國(guó)的生活垃圾到底有多少?現(xiàn)在可以看到的部分城市的生活垃圾清運(yùn)量只是中國(guó)生活垃圾的組成部分，這意味著在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失的情況下，難以計(jì)算出一個(gè)合理的比例。“我們特別關(guān)注的是以上海為代表的城市在垃圾分類(lèi)試點(diǎn)之后，信息的搜集反饋而出的需要在當(dāng)?shù)仄ヅ涞奶幚砟芰κ欠衲茉诋?dāng)?shù)卣膸?dòng)下迅速匹配。”
而在張益看來(lái)，盡管垃圾焚燒發(fā)電爭(zhēng)議不斷，但焚燒目前仍是主流的技術(shù)路徑，且未來(lái)焚燒的比例會(huì)逐步增加，填埋的比例會(huì)相對(duì)減少。而其他的方式，從現(xiàn)狀來(lái)看只是有限的補(bǔ)充。“垃圾焚燒發(fā)電的基本功能是‘減量化、資源化、無(wú)害化’的垃圾處理，這個(gè)功能是主要的、不可替代的，而發(fā)電則是體現(xiàn)能源利用效能的附加價(jià)值。”
對(duì)于“十四五”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，張益初步預(yù)判將會(huì)是同“十三五”大體相近的水平，有可能下降，但幅度有限。“這其中的變數(shù)很多，最主要的兩方面是電價(jià)和垃圾分類(lèi)，分類(lèi)分流了垃圾處理的量，補(bǔ)貼額度的變化將會(huì)對(duì)行業(yè)造成的沖擊也是不確定因素。”
在垃圾焚燒企業(yè)中，目前第一、前五和前十名的焚燒處理規(guī)模分別約占17%、40%和60%，近幾年行業(yè)集中度呈上升趨勢(shì)。張益判斷，未來(lái)行業(yè)的集中度會(huì)進(jìn)一步提升。
而在產(chǎn)業(yè)布局方面，核心城市大城市的布局基本完成，而東西部差距很大，因此東北、西北、西南區(qū)域會(huì)有較大發(fā)展空間。
作為環(huán)保項(xiàng)目，企業(yè)社會(huì)責(zé)任較重，張益認(rèn)為，“十四五”期間國(guó)企所占的權(quán)重會(huì)有所提升。
根據(jù)他提供給記者的數(shù)據(jù)，2019年，我國(guó)垃圾焚燒項(xiàng)目的市場(chǎng)化比例達(dá)到80%左右。按企業(yè)類(lèi)型統(tǒng)計(jì)，國(guó)企占比約為60%，民企占比約為38%，外企占比約為2%。
評(píng)論