8月初，政府16部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，指出受經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，多個地區(qū)將會出現(xiàn)電力過剩情況(系統(tǒng)備用率大部分超過20%，直轄市超過40%)，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險刻不容緩。對此，《意見》提出工作目標(biāo)，要求“十三五”期間全國依法依規(guī)淘汰關(guān)停不符合要求的30萬千瓦以下煤電機(jī)組，總計2000萬千瓦以上。
在此之前的2016年4月，發(fā)改委能源局連續(xù)下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的通知》、《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》、《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》三份文件，其中第一份對煤電行業(yè)的“落后產(chǎn)能”進(jìn)行了界定，應(yīng)該包含“不符合要求”之義。這包括：
>>>> 1.單機(jī)5萬千瓦及以下的純凝煤電機(jī)組;大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，單機(jī)10萬千瓦及以下的純凝煤電機(jī)組;大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，單機(jī)20萬千瓦及以下設(shè)計壽命期滿的純凝煤電機(jī)組；
>>>> 2. 改造后供電煤耗仍達(dá)不到《常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB21258-2013)規(guī)定的機(jī)組(不含超(超)臨界機(jī)組)；
>>>> 3. 污染物排放不符合國家環(huán)保要求且不實施環(huán)保改造的煤電機(jī)組，特別是單機(jī)30萬千瓦以下，運(yùn)行滿20年的純凝機(jī)組和運(yùn)行滿25年的抽凝熱電機(jī)組。
相比之前諸多文件“曖昧”的表達(dá)，這一標(biāo)準(zhǔn)的明確無疑意味著一個巨大的進(jìn)步，是減少政府自由量裁、消滅“戰(zhàn)場指揮官”范式的必要步驟。
拋開“法無追溯”的基本法律原則不談，這些標(biāo)準(zhǔn)的確定，其背后的價值標(biāo)準(zhǔn)往往也是需要討論的。標(biāo)準(zhǔn)暗含的價值觀是什么?不同標(biāo)準(zhǔn)之間是否存在互補(bǔ)或者沖突?合理的價值標(biāo)準(zhǔn)是什么?這將是本文的討論主題與接下來的內(nèi)容。
在此基礎(chǔ)上，本文將針對“落后就往往意味著要關(guān)停”的常態(tài)思維與做法，分析為什么這樣是不符合經(jīng)濟(jì)邏輯的。
本文分析認(rèn)為：基于全社會效益最大化的價值標(biāo)準(zhǔn)，目前新建的(比如最近5年)大規(guī)模60萬千瓦及以上、高參數(shù)超(超)臨界機(jī)組是目前中國煤電序列(fleet)中的“落后產(chǎn)能”;那些小規(guī)模、已經(jīng)完全收回投資，并且可能更加具有靈活性的小煤電機(jī)組，具有充分的市場容量價值與平衡價值;“落后”的并不需要關(guān)停，投資已經(jīng)發(fā)生，不可改變，即使利用率很低，甚至接近于零，也可以作為高峰用電時期的戰(zhàn)略備用或者儲備。
容量標(biāo)準(zhǔn)與煤耗標(biāo)準(zhǔn)暗含著“機(jī)組越大越好”的邏輯
技術(shù)上講，大容量、高參數(shù)的煤電機(jī)組，具有比小機(jī)組更好的能源效率。過去的上大壓小，從關(guān)停5萬、10萬到20萬機(jī)組，延續(xù)了容量標(biāo)準(zhǔn)的邏輯，與煤耗標(biāo)準(zhǔn)存在一致性。
2004年，國家發(fā)改委出臺了新建燃煤電站的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要求新建火電單機(jī)容量原則上應(yīng)為60萬千瓦及以上，發(fā)電煤耗要控制在286克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時以下。按照《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014～2020年)》，到2020年，現(xiàn)役燃煤發(fā)電機(jī)組改造后平均供電煤耗低于310克/千瓦時，其中現(xiàn)役60萬千瓦及以上機(jī)組(除空冷機(jī)組外)改造后平均供電煤耗低于300克/千瓦時。
如今，所有新建的燃煤純發(fā)電機(jī)組，往往都是60萬/100萬的大機(jī)組。但是問題在于，由于電力需求增長的放緩，以及各種機(jī)組的競爭，大鍋飯式的市場份額分配，使得所有的機(jī)組都無法工作在高負(fù)荷乃至是滿負(fù)荷的狀態(tài)，大容量機(jī)組的優(yōu)勢往往無法發(fā)揮。負(fù)荷降到75%時，超超臨界機(jī)組能耗水平就可能成了超臨界機(jī)組，降到50%負(fù)荷就往往成了亞臨界機(jī)組。既然這樣，為何當(dāng)初不直接建設(shè)亞臨界?2004年出臺的一刀切政策，已經(jīng)成為煤電內(nèi)部最優(yōu)結(jié)構(gòu)形成的政策障礙。
事實上，能源效率指標(biāo)僅僅是煤電表現(xiàn)的一個方面而已，只是決定最終發(fā)電成本的一個因素，完全不能作為總體決策依據(jù)。機(jī)組并不是越大越好，對機(jī)組經(jīng)濟(jì)性的追求往往應(yīng)該是更關(guān)鍵的，符合全社會效益最大化的(為社會提供了便宜的電力)。即使完全從系統(tǒng)運(yùn)行的角度出發(fā)，由于需求的波動性的存在，小機(jī)組的單位供電成本，也有比大機(jī)組低的可能性。比如，對于一個特定地區(qū)，不大的需求增長前景下，小機(jī)組往往更合適，因為利用率可能會低。
