在推進(jìn)中國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“碳市場”）的建設(shè)中，筆者常常感受到政府部門、學(xué)界、企業(yè)界、金融界、民眾以及國際上對碳市場的關(guān)注者，對于中國推進(jìn)全國碳市場建設(shè)有種種不同看法。如有人擔(dān)心中國碳市場建設(shè)會(huì)影響到中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有人擔(dān)心碳市場對減碳的作用不大，不如用碳稅工具更有效，有人擔(dān)心碳市場運(yùn)行后與現(xiàn)有節(jié)能減排的政策產(chǎn)生矛盾，有人對已經(jīng)試點(diǎn)多年的省級(jí)碳市場與全國碳市場銜接產(chǎn)生疑問……即便是國家已經(jīng)明確首先納入發(fā)電行業(yè)——碳市場的主體，對于如何開展碳市場在法規(guī)政策層面、技術(shù)規(guī)范層面、具體操作層面也是問題多多。經(jīng)過對問題的初步分析，筆者發(fā)現(xiàn)，除了對碳市場必要的理論基礎(chǔ)以及對相關(guān)實(shí)踐情況缺乏了解外，種種困惑大致可以分為四類情形：一是對國家推進(jìn)碳市場建設(shè)的戰(zhàn)略要求及具體框架不清楚；二是對中國推進(jìn)碳市場建設(shè)的工作情況（進(jìn)展）不清楚；三是對中國電力發(fā)展特點(diǎn)、碳市場建設(shè)特點(diǎn)不清楚；四是對節(jié)能減排政策、新能源發(fā)展政策與碳減排政策的整體情況不清楚。因此，有必要對中國碳市場建設(shè)的一些關(guān)鍵性問題進(jìn)行分析。
全國碳市場的建設(shè)是國家承諾和國家方案
2011年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市開展碳交易試點(diǎn)工作。2013年6月18日，深圳試點(diǎn)在全國7家試點(diǎn)省市中率先啟動(dòng)交易，經(jīng)過幾年試點(diǎn)實(shí)踐，7省市完成了試點(diǎn)工作，取得了豐富經(jīng)驗(yàn)。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度……”2014年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)國務(wù)院批復(fù)的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》中提出：“加快建立全國碳排放交易市場”“健全碳排放交易支撐體系”。2015年4月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出：“推行市場化機(jī)制。建立節(jié)能量、碳排放權(quán)交易制度，深化交易試點(diǎn)，推動(dòng)建立全國碳排放權(quán)交易市場”。2015年6月，中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交了《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動(dòng)——中國國家自主貢獻(xiàn)》文件，提出了中國要在包括碳交易市場在內(nèi)的15個(gè)方面持續(xù)不斷地做出努力的承諾。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出：“深化碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，逐步建立全國碳排放權(quán)交易市場……” 2015年10月，習(xí)近平主席在巴黎氣候變化大會(huì)開幕式上的講話提出“中國將把生態(tài)文明建設(shè)作為‘十三五’規(guī)劃重要內(nèi)容……構(gòu)建低碳能源體系……建立全國碳排放交易市場……”2016年10月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出：“建立全國碳排放權(quán)交易制度。出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》及有關(guān)實(shí)施細(xì)則，各地區(qū)、各部門根據(jù)職能分工制定有關(guān)配套管理辦法，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系”。2016年12月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》提出：“推進(jìn)碳排放權(quán)交易，2017年啟動(dòng)全國碳排放權(quán)交易市場”。2017年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》。
從筆者梳理掌握的文件看，中央政府部門及地方政府提出的與碳市場建設(shè)相關(guān)的要求和措施還有很多，僅從以上列出的有關(guān)文件就不難看出，中國碳市場建設(shè)有著堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和國家承諾，有著長期的理論研究、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒和國內(nèi)實(shí)踐基礎(chǔ)，有宏觀政策框架和中微觀制度措施……總之，中國在已經(jīng)開展了大范圍、長時(shí)間、多方式的碳試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全國碳市場建設(shè)也進(jìn)入了新的階段。
一是政府部門積極推進(jìn)。2018年4月，應(yīng)對氣候變化工作職能由國家發(fā)展改革委調(diào)整至新組建的生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部繼續(xù)推動(dòng)全國碳市場建設(shè)。一年來，碳排放交易的數(shù)據(jù)信息分析、交易支撐系統(tǒng)、制度構(gòu)建等能力建設(shè)有序、全面推進(jìn)。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部公開發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》，標(biāo)志著全國碳市場立法工作和制度建設(shè)取得了重要進(jìn)展，將為全國碳市場建設(shè)提供政策基礎(chǔ)和律法保障。2019年9月25日生態(tài)環(huán)境部發(fā)文指出，將舉辦8期碳市場配額分配和管理系列培訓(xùn)班，并依據(jù)《2019年發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位（含自備電廠、熱電聯(lián)產(chǎn)）二氧化碳排放配額分配實(shí)施方案（試算版）》進(jìn)行試算。
二是行業(yè)企業(yè)開始行動(dòng)。由于全國碳市場首先在發(fā)電行業(yè)展開，政府應(yīng)對氣候變化主管部門非常重視發(fā)揮中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)（以下簡稱“中電聯(lián)”）的作用，在氣候變化職能調(diào)整前，國家發(fā)展改革委辦公廳就委托中電聯(lián)開展全國碳市場建設(shè)的相關(guān)工作；在職能調(diào)整后生態(tài)環(huán)境部氣候司繼續(xù)委托和指導(dǎo)中電聯(lián)開展相關(guān)工作。根據(jù)工作需要，中電聯(lián)與電力企業(yè)加強(qiáng)溝通和協(xié)作，在能力建設(shè)上，強(qiáng)化了電力行業(yè)低碳發(fā)展溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)和技術(shù)支撐平臺(tái)建設(shè)。在2009年成立電力行業(yè)應(yīng)對氣候變化中心、2011年成立以電力企業(yè)為主體的電力行業(yè)應(yīng)對氣候變化協(xié)調(diào)委員會(huì)和具有社會(huì)代表性的專家委員會(huì)、2015年成立以發(fā)電企業(yè)工作層為基礎(chǔ)的電力行業(yè)碳交易工作組、2019年又成立“電力行業(yè)低碳發(fā)展研究中心”。在工作內(nèi)容上，在原來開展的碳市場及碳稅對電力行業(yè)影響研究、電力行業(yè)低碳發(fā)展路線圖研究、參與溫室氣體排放核算與報(bào)告要求（發(fā)電）部分的國家標(biāo)準(zhǔn)起草、二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系研究等工作的基礎(chǔ)上，又新開展了碳市場（發(fā)電行業(yè)）建設(shè)中的碳價(jià)機(jī)制研究、《發(fā)電企業(yè)碳排放權(quán)交易技術(shù)指南研究》《全國碳排放權(quán)交易信用體系研究》《煙氣在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)在火電廠碳排放監(jiān)測領(lǐng)域的應(yīng)用研究》等。在培訓(xùn)上，在氣候司指導(dǎo)下，編寫了碳排放權(quán)交易（發(fā)電行業(yè)）培訓(xùn)教材。持續(xù)編制《電力行業(yè)應(yīng)對氣候變化法規(guī)政策選編》和《中國電力減排研究》年度報(bào)告。在協(xié)助政府方面，對相關(guān)法規(guī)政策提出了意見建議，重點(diǎn)參與了發(fā)電行業(yè)碳配額分配方案以及碳市場運(yùn)行測試方案的制定，完成了自備電廠參與碳市場的調(diào)研工作等。
