2016年,在電力過剩加劇的形勢(shì)下,電力體制改革風(fēng)起云涌,地方電力體制綜合改革和有關(guān)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)方案紛紛推出,但總體上還是雷聲大雨點(diǎn)小。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革方案遲至2016年第四季度推出,比其它電力體制改革配套文件晚了將近一年。但這位“遲到者”卻釋放出電網(wǎng)輸配分開、產(chǎn)權(quán)制度改革及監(jiān)管改革的重大信號(hào)。
激烈博弈中強(qiáng)力推出
電改“9號(hào)文”明確,要“有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)”,“按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營(yíng)效率的要求,探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開增量配電投資業(yè)務(wù),鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”。這實(shí)際上是實(shí)施輸電和配電業(yè)務(wù)分開的重大信號(hào)。同時(shí),要求“繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究”,暗示當(dāng)時(shí)對(duì)包括輸配分開在內(nèi)的輸配電體制改革存在爭(zhēng)議。但是,輸配電體制改革的“發(fā)令槍”已響,突破點(diǎn)聚焦在增量配電業(yè)務(wù)放開上。
值得關(guān)注的是,國(guó)家有關(guān)部門在制定電改配套文件過程中,在輸配電體制改革方面明顯存在激烈博弈。2015年11月26日,《國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)電力體制改革配套文件的通知》(發(fā)改經(jīng)體【2015】2752號(hào))涉及至少9個(gè)國(guó)務(wù)院部委辦局參與制定并經(jīng)經(jīng)濟(jì)體制改革工作部級(jí)聯(lián)席會(huì)議(電力專題)審議通過的6個(gè)電力體制改革配套文件,包括輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建、有序放開發(fā)用電計(jì)劃、售電體制改革及燃煤自備電廠監(jiān)督,唯獨(dú)沒有涉及配電業(yè)務(wù)。為何如此,值得玩味。
時(shí)隔近一年,2016年10月8日,“國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的通知(發(fā)改經(jīng)體【2016】2120號(hào))”發(fā)布,正式將有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理納入電力體制改革配套文件。2016年11月27日,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》(發(fā)改經(jīng)體【2016】2580號(hào)),確定了第一批105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目。2016年12月8日,國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于對(duì)擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)能資質(zhì)【2016】353號(hào)),標(biāo)志著配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。
釋放電網(wǎng)深度改革重大信號(hào)
第一,放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù),實(shí)際上是對(duì)增量電網(wǎng)實(shí)施輸配網(wǎng)業(yè)務(wù)體制分離,可為存量電網(wǎng)輸配網(wǎng)業(yè)務(wù)體制分離積累經(jīng)驗(yàn)。
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)可由社會(huì)資本控制,新的市場(chǎng)主體獨(dú)立投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、核算,完全脫離了原來電網(wǎng)企業(yè)的控制,新的市場(chǎng)主體與電網(wǎng)企業(yè)是法人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,配電業(yè)務(wù)與輸電業(yè)務(wù)在體制機(jī)制上完全分離。
這種徹底性的輸配電體制分離,完全不同于曾經(jīng)嘗試的電網(wǎng)內(nèi)部單獨(dú)核定輸配電成本、單獨(dú)核算輸配電業(yè)務(wù)。在原電網(wǎng)體制內(nèi)實(shí)施相對(duì)獨(dú)立的輸配電業(yè)務(wù)分開很難,不能有效控制資源浪費(fèi)和轉(zhuǎn)移,擺脫不了原電網(wǎng)內(nèi)外部環(huán)境,解決不了內(nèi)部人控制問題和信息不對(duì)稱問題,分辨不出配電網(wǎng)投資、運(yùn)營(yíng)效率的高低。
可以預(yù)期,增量配電網(wǎng)投資和運(yùn)營(yíng)效率的提升,必將進(jìn)一步推動(dòng)存量配電網(wǎng)投資和運(yùn)營(yíng)效率的提升,進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)電網(wǎng)效率的提升。此外,配電業(yè)務(wù)的放開也可能加速電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)的體制性分離,甚至觸發(fā)對(duì)輸電網(wǎng)體制的改革。
第二,配電網(wǎng)向社會(huì)資本開放是電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革的重大突破。
在此輪電力體制改革中,首次推出了電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革措施。即產(chǎn)權(quán)向社會(huì)資本開放,這將實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化、民營(yíng)化或私有化。
產(chǎn)權(quán)的多元化甚至民營(yíng)化,是改革反對(duì)者的核心論據(jù)。他們認(rèn)為,民營(yíng)化會(huì)推高電價(jià),在國(guó)家救災(zāi)等緊急狀態(tài)下國(guó)有企業(yè)能更好發(fā)揮作用。但支持者卻認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)向社會(huì)資本開放,恰恰能夠改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu),“促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展,提高配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率”。
所以,總體來講,如果改革試點(diǎn)成功,存量電網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)多元化將為期不遠(yuǎn)。
根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》,配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是指對(duì)以下三個(gè)方面增量或存量配電網(wǎng)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng):1、滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng);2、以混合所有制方式投資增容擴(kuò)建的配電網(wǎng);3、除電網(wǎng)企業(yè)以外的其他企業(yè)的存量配電網(wǎng)。
第三,有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù),實(shí)質(zhì)上是全方位引入市場(chǎng)機(jī)制,必然倒逼電網(wǎng)監(jiān)管體制加快改革。
這次配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革,不僅在投資(包括產(chǎn)權(quán)多元化)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,而且還要推動(dòng)政府加速配電網(wǎng)企業(yè)績(jī)效、配電價(jià)格監(jiān)管等方面改革進(jìn)程。
一方面,根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》,“鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)增量配電網(wǎng)”,對(duì)“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司”,“應(yīng)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制和服務(wù)方式,以市場(chǎng)化、保底供電等多種形式向受托用戶售電”。
但另一方面,監(jiān)管體制改革顯得更為重要。在項(xiàng)目管理方面,辦法要求,“地方政府能源管理部門應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)等市場(chǎng)化機(jī)制公開、公平、公正優(yōu)選確定(增量配電網(wǎng))項(xiàng)目業(yè)主,明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議?!睋Q言之,如何引入市場(chǎng)機(jī)制,提高辦事效率,是政府需要繼續(xù)解決的一個(gè)問題。
在運(yùn)營(yíng)方面,配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)者在其配電區(qū)域內(nèi)從事供電服務(wù),其核心內(nèi)容應(yīng)包括“向各類用戶提供電力普遍服務(wù)。公開配電網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行、檢修和供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等信息”,“向市場(chǎng)主體提供配電服務(wù)、增值服務(wù)”,“向非市場(chǎng)主體提供保底供電服務(wù)”。實(shí)際上,在監(jiān)管層面政府應(yīng)該實(shí)施績(jī)效激勵(lì)監(jiān)管,把供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等配電業(yè)務(wù)質(zhì)量與配電收入掛鉤,這是政府監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。
電價(jià)監(jiān)管制度改革是監(jiān)管制度改革最核心內(nèi)容。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》,“增量配電區(qū)域的配電價(jià)格由所在?。▍^(qū)、市)價(jià)格主管部門依據(jù)國(guó)家輸配電價(jià)改革有關(guān)規(guī)定制定,并報(bào)國(guó)家發(fā)改委備案。配電價(jià)格核定前,暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)執(zhí)行?!?/p>
但現(xiàn)行成本加成定價(jià)方式并不利于促進(jìn)企業(yè)提高投資和運(yùn)營(yíng)效率,也很難解決監(jiān)管信息不對(duì)稱問題。以監(jiān)管期內(nèi)價(jià)格限制、價(jià)格招標(biāo)或?qū)?biāo)定價(jià)為核心輔助績(jī)效激勵(lì)的綜合定價(jià)方式,應(yīng)是配電價(jià)格監(jiān)管改革探索的方向;同時(shí),應(yīng)引入有效的社會(huì)公開監(jiān)督,建立健全監(jiān)管會(huì)計(jì)和監(jiān)管審計(jì)制度。
監(jiān)管改革決定成敗
衡量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革成敗,關(guān)鍵是看能否促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展,提高配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率,提高供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量,降低用戶購(gòu)電成本。配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革面臨極大的失敗風(fēng)險(xiǎn),關(guān)鍵在監(jiān)管體制機(jī)制改革。
第一,市場(chǎng)環(huán)境系統(tǒng)性改革是配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革成敗的關(guān)鍵。
根據(jù)改革安排,政府有關(guān)部門應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任,這些部門應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念,提高專業(yè)水平,系統(tǒng)地重建配電網(wǎng)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)環(huán)境,建立健全廉潔高效監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管制度改革的核心是建立市場(chǎng)化的配電網(wǎng)價(jià)格形成機(jī)制及配電網(wǎng)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制;同時(shí),分開競(jìng)爭(zhēng)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),建立監(jiān)管會(huì)計(jì)等有關(guān)信息披露、報(bào)送制度,引入社會(huì)監(jiān)督,有效解決信息不對(duì)稱問題。
切實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)主體培育。對(duì)配電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)主體,在金融、財(cái)政、稅收、工商、技術(shù)、人力等方面給予大力政策支持,對(duì)短板專業(yè)要加強(qiáng)指導(dǎo)、培訓(xùn),逐步使其具有與電網(wǎng)相抗衡的各種資源。
第二,科學(xué)確定配電網(wǎng)價(jià)格空間有利于促進(jìn)電網(wǎng)健康發(fā)展。
配電網(wǎng)價(jià)格空間過大過小都不利于健康發(fā)展。電價(jià)空間的科學(xué)合理劃分,有利于發(fā)揮價(jià)格的引導(dǎo)作用,促進(jìn)電力特別是電網(wǎng)內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展。在確定配電網(wǎng)價(jià)格空間時(shí),應(yīng)該圍繞電力客戶需求,依據(jù)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃,有利于分布式電源發(fā)展,著眼于配電網(wǎng)智能發(fā)展,充分考慮勞動(dòng)密集、科技密集等因素。
第三,正確認(rèn)識(shí)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)開放導(dǎo)致的同網(wǎng)不同價(jià)矛盾。
這是其中一項(xiàng)政策風(fēng)險(xiǎn)。由于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性,同一價(jià)區(qū)電網(wǎng)的配電網(wǎng)可能由不同市場(chǎng)主體投資、運(yùn)營(yíng),從而導(dǎo)致價(jià)格差異,使終端同一類用戶用電價(jià)格不同,即同網(wǎng)不同價(jià)。同時(shí),同一價(jià)區(qū)電網(wǎng)不同配電網(wǎng)市場(chǎng)主體,也可能是縣級(jí)供電公司。
這一改革政策實(shí)施的結(jié)果,與1998年我國(guó)對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)實(shí)行“兩改一同價(jià)”(“改革農(nóng)村電網(wǎng)管理體制,改造農(nóng)村電網(wǎng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電通網(wǎng)同價(jià)”)的結(jié)果相反。那時(shí)地方縣一級(jí)電網(wǎng)由中央電網(wǎng)代管,經(jīng)過股份制改造后改為直管。但國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年1月23日發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求,2015年將全面實(shí)施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類用電同網(wǎng)同價(jià)。這些矛盾需要政策協(xié)調(diào)。
第四,放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)政策中的折中規(guī)定影響改革效果。
這是改革方案不完備性風(fēng)險(xiǎn)。《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》允許“電網(wǎng)企業(yè)控股增量配電網(wǎng)擁有其運(yùn)營(yíng)權(quán)”,“鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)與社會(huì)資本通過股權(quán)合作等方式成立產(chǎn)權(quán)多元化公司經(jīng)營(yíng)配電網(wǎng)”。這一規(guī)定可能在電網(wǎng)“一股獨(dú)大”作用下,沿用電網(wǎng)原有的管理模式,難以提高配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率,甚至可能產(chǎn)生配電網(wǎng)市場(chǎng)主體的非公平競(jìng)爭(zhēng)。此外,辦法還允許配電網(wǎng)市場(chǎng)主體調(diào)度與運(yùn)營(yíng)一體化,此措施仍受制于電網(wǎng)原有模式,不利于調(diào)度與電網(wǎng)分離的深度改革等,應(yīng)該在試點(diǎn)改革中探索、修正。
?。ㄗ髡呦等A能技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)研究室主任)