歐盟碳排放交易機(jī)制(Emission Trading Scheme，簡稱“ETS”)已經(jīng)從第一階段(2005--2007年)過渡到了第二階段(2008—2Ol2年)。這意味著該機(jī)制邁向了成熟。換言之，ETS設(shè)計(jì)中需要考慮到的排污總量的限定、制訂排污權(quán)的價(jià)格等環(huán)節(jié)都是類似的。其中最重要的就是初始配額的分配方式，它在一定程度上決定了整個(gè)體系的效率及參與企業(yè)的獲益與損失。歐盟ETS覆蓋面廣且機(jī)制成熟，具有較大影響力，其初始配額分配方式是值得我們研究和借鑒的。
碳排放交易
歐盟ETS是針對全球氣候變化而設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)型環(huán)保政策工具。1997年l2月聯(lián)合國在El本京都召開聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第三次會(huì)議，通過了旨在限制發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》，規(guī)定：全球到2012年溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%。歐盟承諾將二氧化碳為主的6種溫室氣體的排放量削減8%。歐盟委員會(huì)將ETS的實(shí)施分為兩個(gè)階段：第一階段為啟動(dòng)期，在“干中學(xué)”；第二階段則要發(fā)揮ETS的效用并達(dá)到《京都議定書》的減排目標(biāo)。
將二氧化碳?xì)怏w排放許可當(dāng)作商品在眾多有排放需求的企業(yè)中進(jìn)行“限額交易”(Capand Trade)是歐盟ETS的核心內(nèi)容。該機(jī)制涵蓋歐盟15個(gè)發(fā)達(dá)成員國，囊括了能源、金屬冶煉、水泥業(yè)、磚瓷制造業(yè)和造紙業(yè)等多個(gè)行業(yè)，涉及的企業(yè)達(dá)11000多個(gè)。歐盟委員會(huì)指導(dǎo)各成員國制訂“國家分配計(jì)劃”。
各國政府按現(xiàn)有排放狀況并考慮減排潛力等因素，將排放配額分給各企業(yè)。企業(yè)則須做出年終報(bào)告公布本年度的二氧化碳排放數(shù)量，超額排放將被罰款，第一階段每超一噸罰40歐元，第二階段上升到100歐元。因此，企業(yè)就要測算自己的需要從而“多賣少補(bǔ)”排放額度。甚至那些尚未涵蓋在ETS之下的公司、個(gè)人和組織也可以自由買賣排放額度。這樣的安排促成了碳排放交易市場，而通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)治污成本的最優(yōu)配置是歐盟建立ETS的一個(gè)重要目標(biāo)。根據(jù)歐洲環(huán)境署報(bào)告，二氧化碳排放交易每年為歐盟節(jié)省31億～39億歐元的減排成本，同時(shí)還激勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新。然而在歐盟ETS看似顯著的成績背后也存在著諸多爭論，其初始排放配額的分配就是最具爭議的問題之一。
歐盟碳排放交易初始配額分配方式
在歐盟ETS的第一階段，“國家分配計(jì)劃”是按每個(gè)企業(yè)實(shí)際二氧化碳排放狀況來規(guī)定其排放額度，而整個(gè)地區(qū)并沒有一個(gè)總的限排限度。但進(jìn)入第二階段后，歐盟ETS的減排目標(biāo)就和京都議定書》的承諾一致，即從2008—2012年，歐盟將每年減排約2億噸二氧化碳。
歐盟ETS初始配額分配方式從一開始就倍受爭議。在第一階段，95%初始排放配額都免費(fèi)發(fā)放給各企業(yè)，即按企業(yè)現(xiàn)實(shí)排放量(Grandfathering)發(fā)放，其余5%拍賣給后進(jìn)入ETS的企業(yè)。在第二階段，免費(fèi)配額的比例降到90%，按預(yù)先設(shè)定的績效標(biāo)準(zhǔn)(Benchmarking)分配，拍賣額度上升到10%，仍占很小的比例。這樣的方式受到不少人，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的抨擊。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對排放配額的初始分配，毫無例外地推舉拍賣方式，因?yàn)閺氖袌鲂蕘砜?，拍賣是實(shí)現(xiàn)最低減排成本的最佳途徑。而企業(yè)因涉及自身利益而支持無償分配，它們認(rèn)為通過拍賣來獲得配額將導(dǎo)致成本增加，降低其國際競爭力。企業(yè)因逐利而不贊同ETS，尤其反對配額拍賣，這是無法避免的。當(dāng)一些壟斷巨頭如能源行業(yè)等反對配額拍賣方式時(shí)，歐盟委員會(huì)為了讓ETS“軟著陸”，采取了免費(fèi)配置為主，輔以拍賣的政策，這不失為一種折中的妥協(xié)方式。
拍賣配額的比例在第二階段看似有所增加(從5%上升到10%)，其實(shí)有些國家根本不需拍賣配額，因?yàn)榕馁u主要針對新企業(yè)或新項(xiàng)目使用，而現(xiàn)實(shí)中這種情況并不太多，所以只有11個(gè)國家必須用到拍賣，而每年拍賣的排放配額也只有750萬噸，僅占總量的4%。
拍賣與無償分配之爭
排放配額的分配，無論是拍賣還是無償分配，利弊都是相伴而生的。歐盟ETS的優(yōu)點(diǎn)在第一階段的任務(wù)執(zhí)行中得以體現(xiàn)，同時(shí)也暴露了其缺陷。暫且不談為了將ETS順利引入的一些考慮以及政策剛性的一些因素，僅從公平性，對競爭力的影響和交易成本這三方面來討論和分析拍賣與無償分配之間的利弊，可以對我國尚處于萌芽狀態(tài)的ETS提供借鑒和參考。
公平性
歐盟ETS以無償分配為主的機(jī)制是否對每個(gè)參與企業(yè)都公平？這個(gè)問題可以從對企業(yè)的影響來看。ETS的引入使二氧化碳排放權(quán)成為產(chǎn)品邊際成本的一部分，而產(chǎn)品的價(jià)格與邊際成本密切相關(guān)，因此ETS會(huì)間接抬高產(chǎn)品的價(jià)格，影響企業(yè)的競爭力，從而降低企業(yè)的利潤。然而，ETS無償?shù)某跏挤峙浞绞剑聦?shí)上卻讓那些壟斷行業(yè)因ETS獲利。
壟斷行業(yè)要借機(jī)盈利關(guān)鍵取決于兩個(gè)條件：一是能獲得足夠多的免費(fèi)排放配額；二是價(jià)格上漲后的產(chǎn)品能經(jīng)受得起激烈的市場競爭。只要滿足這兩點(diǎn)，企業(yè)就可以輕松地從消費(fèi)者那里收回減排成本，同時(shí)還能轉(zhuǎn)讓部分免費(fèi)配額以獲取“額外利潤”。那些大型的壟斷性行業(yè)完全能夠做到這一切，例如電力行業(yè)通過ETS盈利已是事實(shí)。據(jù)歐洲碳咨詢機(jī)構(gòu)Carbontrust的估計(jì)，第二階段的5年問，英國的能源產(chǎn)業(yè)能得到60億～100億歐元的“額外利潤”，甚至西班牙的能源部門也能賺到10億～30億歐元。而對于水泥、化工等行業(yè)就沒有那么好的運(yùn)氣了，因?yàn)楦偁幍氖袌霾辉试S他們將減排成本如數(shù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。另外，那些非ETS企業(yè)如某些金屬行業(yè)，他們一方面得不到免費(fèi)配額的補(bǔ)償，另一方面卻要承受諸如電價(jià)上漲帶來的成本上升。這樣一來，因ETS的分配方式而產(chǎn)生的不公平豈不是顯而易見了？
如果ETS采用拍賣配額的初始分配方式，其結(jié)果如何呢？有人認(rèn)為拍賣配額這種方式將直接增加企業(yè)的成本，隨后又被轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者和更下游的企業(yè)頭上，其實(shí)這種認(rèn)識是片面的。無論拍賣還是免費(fèi)，只要企業(yè)在追求利潤最大化，就會(huì)想方設(shè)法將ETS增加的成本轉(zhuǎn)移給下游企業(yè)和消費(fèi)者。另外，因?yàn)楹芏嗥髽I(yè)特別是中小企業(yè)沒有排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)，缺乏規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，因此降低企業(yè)在排污權(quán)市場上面臨的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。如將無償分配轉(zhuǎn)變?yōu)榕馁u，可以對排污權(quán)價(jià)格起到指導(dǎo)作用，因?yàn)榕盼蹤?quán)的買賣雙方都可以參考近期的官方拍賣價(jià)格，這樣就在很大程度上避免了排污權(quán)價(jià)格的異常波動(dòng)。
無論ETS選用怎樣的初始配額分配方式，歐盟企業(yè)的短期成本和利潤會(huì)受到一些影響，這是肯定的。但無償分配初始配額引發(fā)的不公平問題，似乎比拍賣帶來的問題更大一些。
對競爭力的影響
歐盟ETS是一款以環(huán)保為最終目的的機(jī)制，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)歷來都是一對矛盾。不少企業(yè)把環(huán)境保護(hù)看著是戴在自己頭上的緊箍咒，然而如果沒有這道緊箍咒，逐利的企業(yè)完全可能把高速的發(fā)展建立在破壞環(huán)境的基礎(chǔ)上。在此背景下，ETS的配額初始分配方式對企業(yè)競爭力的影響就是不可忽略的。
無償分配的方式看似更有利于企業(yè)，因?yàn)槊赓M(fèi)的配額讓企業(yè)不用擔(dān)成本的增加而降低競爭力。但是通常被忽略的一個(gè)問題是相當(dāng)多的ETS企業(yè)對內(nèi)處于壟斷地位，對外也未必會(huì)直接面臨來自國外的競爭。比如能源企業(yè)，它們在國內(nèi)僅有幾個(gè)競爭對手，若因排放問題而導(dǎo)致成本上升，大家也都會(huì)面臨同樣的壓力，而來自國外的競爭則幾乎沒有。對這類壟斷寡頭，無償分配配額猶如它們的免費(fèi)午餐，而配額拍賣方式卻并不會(huì)削弱其競爭力。競爭力會(huì)受到影響的企業(yè)，主要是水泥、鋼鐵、有色金屬以及一些化工企業(yè)，因?yàn)樗麄円媾R來自歐盟ETS以外的國際競爭者。對它們來說，免費(fèi)的配額只能算做一次性的補(bǔ)助，不能改善邊際成本。而從長期來看，企業(yè)因受到ETS的激勵(lì)，加大環(huán)保技術(shù)研發(fā)力度，從而增強(qiáng)自身的“綠色競爭力”，這種效果未必會(huì)輸于用無償分配的方式來幫助維持眼前的市場規(guī)模和地位。
交易成本
比較拍賣與免費(fèi)分配的利弊，除了效率、公平性和競爭力等方面，還需考慮配額分配的交易成本，包括政府和企業(yè)的成本。按每噸20歐元計(jì)算，第一階段“國家分配計(jì)劃”每年要配置價(jià)值500億歐元的二氧化碳排放權(quán)。政府必須拿出從工業(yè)部門到每個(gè)參與企業(yè)的分配方案。由于企業(yè)要求利益最大化，政府必然會(huì)陷入與各個(gè)企業(yè)大量的協(xié)商工作中。這期間會(huì)消耗政府、企業(yè)乃至咨詢和研究部門大量精力和時(shí)間，從而直接或間接地產(chǎn)生龐大的支出。
拍賣初始配額，讓企業(yè)可以多次參與，靈活處理，同時(shí)也減少了企業(yè)向政府有關(guān)部門的游說，在一定程度上杜絕“尋租”行為，避免腐敗問題的產(chǎn)生。同時(shí)，拍賣還會(huì)起到穩(wěn)定排放權(quán)交易市場價(jià)格的作用。不過，拍賣也會(huì)使政府的管理難度增加，比較一次性的分配，拍賣的次數(shù)會(huì)更多，管理成本也會(huì)更高。因此，單從交易成本很難判斷兩種方式的優(yōu)劣。雖然從ETS制度引入方面來考慮，無償分配可能會(huì)更容易被接受，但同時(shí)也會(huì)給企業(yè)增添許多額外的“麻煩”。
對中國的啟示
歐盟ETS初始配額分配的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對我國排污權(quán)交易機(jī)制的建立有很好的借鑒作用。他們的實(shí)踐證明無償分配配額方式雖然便于企業(yè)接受，但欠公平，因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)通過免費(fèi)的配額可以獲得“額外利潤”，競爭企業(yè)卻要承受更多的經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)。不過，并非ETS機(jī)制本身偏向某類企業(yè)，而是企業(yè)的市場地位導(dǎo)致了這樣的結(jié)果。拍賣方式雖從表面上增加了企業(yè)的成本，影響了企業(yè)的競爭力，但通過分析和比較，不難發(fā)現(xiàn)拍賣和無償分配對企業(yè)競爭力的影響程度并沒有實(shí)質(zhì)性的差別。而拍賣更能維持ETS的公平性并能起到穩(wěn)定市場價(jià)格的積極作用，更為重要的是拍賣方式能有效抑制政府部門的“尋租”行為。我國排污權(quán)交易機(jī)制尚處于開始階段，在保證新制度順利實(shí)施的同時(shí)，還要考慮其可持續(xù)性，排污權(quán)初始配額的拍賣方式在諸多方面都優(yōu)于無償分配方式。選擇拍賣方式，對我國ETS的建立，尤其是對嘉興這樣已經(jīng)成功度過啟動(dòng)階段的區(qū)域性ETS的發(fā)展和壯大，都有重大的積極意義。
