“超低排放”從2014年上半年起，在媒體報道燃煤電廠大氣污染物治理成效中時有出現(xiàn)。到2014年9月，國家發(fā)展改革委等三部委發(fā)布的《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014～2020年)》中，雖未直接采用這一提法，但在以后的有關(guān)文件中被確認。2015年3月的《政府工作報告》中明確提出，要“推動燃煤電廠超低排放改造”;同年12月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，在2020年之前對燃煤電廠全面實施超低排放和節(jié)能改造;同月，國家環(huán)保部等三部委印發(fā)《全面實施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造工作方案》(以下簡稱“方案”)，明確提出“全面實施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造是一項重要的國家專項行動”。
政府文件中明確的燃煤電廠大氣污染物“超低排放”是指“在基準(zhǔn)氧含量6%條件下，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10、35、50毫克/立方米”，這顯然是對超低排放的外延式說明，而非內(nèi)涵式定義。同時，“方案”提出：要“制定燃煤電廠超低排放環(huán)境監(jiān)測評估技術(shù)規(guī)范，修訂煤電機組能效標(biāo)準(zhǔn)和能效最低限值標(biāo)準(zhǔn)……”，因此，研究評估體系及方法不僅對當(dāng)前推進工作有現(xiàn)實意義，而且對排放標(biāo)準(zhǔn)修訂、環(huán)境管理制度改革都有重要意義。本文從超低排放的評估方面進行一些探索，并對超低排放存在的一些問題進行分析。
超低排放評估體系及方法思考
評估對象與目的
首先，要分清超低排放評估的對象和目的。超低排放評估可分為對超低排放限值的合理性評估和具體項目達到超低排放要求的狀態(tài)評估，也即普遍性和特殊性評估。二者具有聯(lián)系和區(qū)別，在超低排放限值提出之前，后者應(yīng)當(dāng)是前者提出的基礎(chǔ)，而當(dāng)超低排放限值確定之后，前者應(yīng)當(dāng)是后者的依據(jù)。合理性評估分為兩種情況，對已經(jīng)確定了超低排放限值的情況進行評估和制訂超低排放限值時對不同的情景值進行分析的評估。但不論是哪種情況，都要基于典型(樣本)超低排放機組或者項目的環(huán)境效果、技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)濟代價、適用條件等要素的分析結(jié)果來開展。由于每個機組、設(shè)備的實際運行條件、原材料的價格、環(huán)境因素等千差萬別，設(shè)備實際運行效果往往不等同于設(shè)備實際能力，因此不宜采用實際運行數(shù)據(jù)簡單分析，而是要基于實際數(shù)據(jù)，考慮設(shè)計條件、外部條件變動等因素，采用規(guī)范的、可比性的方法進行科學(xué)全面分析。正如運動員的成績只能通過標(biāo)準(zhǔn)化的比賽場所競賽后才能確認一樣，對于超低排放機組的投入產(chǎn)出分析，也必須在一個規(guī)范的規(guī)則之下才能用于排放限值制定和政策制定。決不能簡單地認為某一電廠在某些條件下能夠做到的事，所有的電廠都照搬能做到;超低排放要求也不能僅根據(jù)某些電廠通過168小時后的監(jiān)測驗收數(shù)據(jù)就做出規(guī)定。本文主要研究對已經(jīng)確定了超低排放要求情況下的評估問題。
其次，要清楚達到超低排放要求和達到超低排放狀態(tài)不是一回事。如果只有法定的排放標(biāo)準(zhǔn)而沒有明確的超低排放限值要求時，污染物排放即使做到了近零排放，也只能稱為達標(biāo)排放。這是因為電廠在實際運行中有的是按地方政府特殊要求運行，有的是按照其他環(huán)保要求運行，更多情況下是為了避免超標(biāo)違法而盡可能遠離限值運行。如在20世紀初的日本以及我國重點地區(qū)的一些電廠運行的除塵、脫硫設(shè)備，污染物實際排放濃度要大大低于排放標(biāo)準(zhǔn)，甚至低于現(xiàn)行的超低排放要求，但當(dāng)時并未稱超低排放。因此，超低排放是個相對概念，是相對于法定的排放標(biāo)準(zhǔn)而言的，它具備兩個特征：一是明確的限值要求且可與排放標(biāo)準(zhǔn)的要素相比較;二是超低排放限值要求要嚴于法定排放標(biāo)準(zhǔn)。因此，評估超低排放的效果，是達到超低排放限值要求與達標(biāo)排放限值要求之間的相對比較。如果用超低排放后電廠的預(yù)測排放量與實施前電廠實際排放量相比，會產(chǎn)生嚴重的誤導(dǎo)作用，因為實施前的實際排放量并不一定是達標(biāo)排放量，而實施后的預(yù)測排放量并不是實際排放量。
評估指標(biāo)體系構(gòu)建
由上分析可知，對超低排放的評估本質(zhì)上是對超低排放限值的合理性評估，由于超低排放限值是相對于排放標(biāo)準(zhǔn)而表現(xiàn)的，因此評估體系的構(gòu)建應(yīng)根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)制訂的基本要求，并體現(xiàn)出超低排放的特點。我國環(huán)保法對排放標(biāo)準(zhǔn)制訂的原則要求與國際上的通行做法基本相同，主要涉及三個方面，即環(huán)境質(zhì)量影響、技術(shù)水平和經(jīng)濟代價。環(huán)境質(zhì)量影響體現(xiàn)的是“目的”，技術(shù)水平體現(xiàn)的是“路徑”，經(jīng)濟代價體現(xiàn)的是“支撐”。評估指標(biāo)體系構(gòu)建時，要盡量全面、簡要、準(zhǔn)確、方便反映超低排放的目的及本質(zhì)屬性，指標(biāo)間應(yīng)互相獨立并從不同側(cè)面反映超低排放的主要特征。
目的指標(biāo)——環(huán)境質(zhì)量改善的指標(biāo)。表達環(huán)保效果的指標(biāo)有直接指標(biāo)和間接指標(biāo)。對大氣污染控制而言，直接指標(biāo)就是環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo);間接指標(biāo)一般包括污染物排放狀況(排放總量、速率、績效等)、達標(biāo)排放率、單位國土面積上的污染物排放量、煤炭消費量等。直接指標(biāo)容易獲得，則不用或者只是輔助用間接指標(biāo)。由于霧霾的影響是多種污染源和污染物共同作用的結(jié)果，必須將燃煤電廠的排放影響與燃煤散燒及其他污染源的排放影響的分擔(dān)率進行分析，為決策者提供更全面的參考。超低排放除了減少常規(guī)污染物排放之外，有可能產(chǎn)生正向或者負向的環(huán)境效益，且可能對能耗、二氧化碳的排放產(chǎn)生影響，在評估中應(yīng)當(dāng)考慮。
路徑指標(biāo)——技術(shù)水平指標(biāo)。在實現(xiàn)環(huán)保要求的前提下，技術(shù)水平指標(biāo)最終反映的是設(shè)備的可靠性，因此核心技術(shù)指標(biāo)是可靠性指標(biāo)。3項常規(guī)污染物控制設(shè)備一般是串聯(lián)在煙氣系統(tǒng)之上，一個關(guān)鍵部件會影響到整個設(shè)備的可靠性，而一個設(shè)備的可靠性往往影響到整個煙氣治理系統(tǒng)的可靠性，進而煙氣治理系統(tǒng)的可靠性也必然影響到機組的可靠性。超低排放對于內(nèi)外部條件(如煤質(zhì)及相關(guān)消耗性原材料等)都會產(chǎn)生不同的影響，需要做出必要的評估。此外，超低排放也要考慮到電力生產(chǎn)安全性、持續(xù)性、響應(yīng)負荷變動特性等，尤其是在電力安全事故中，超低排放改造中安全生產(chǎn)事故已成為電力安全生產(chǎn)事故的多發(fā)區(qū)。
支撐指標(biāo)——經(jīng)濟代價指標(biāo)。經(jīng)濟代價指標(biāo)也分直接影響和間接影響。直接影響主要是分析在環(huán)境目標(biāo)下的項目經(jīng)濟可行性問題，也是支撐環(huán)境指標(biāo)的基石，脫離了經(jīng)濟代價的單純環(huán)境指標(biāo)沒有實際意義。直接指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是投入經(jīng)濟成本在環(huán)境質(zhì)量改善上的貢獻率，這對于分析多污染源對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響以及對全社會宏觀影響是有重要價值的，如投入多少億元，對環(huán)境質(zhì)量改善起到了多少作用。但是，在實際工作中對單個具體項目往往難以分析，因為單個項目對環(huán)境質(zhì)量的改善既要分析敏感點上的環(huán)境影響，也要分析影響范圍，而這兩個方面往往難以判定哪個更重要。綜合考慮，采用了邊際污染物減排的經(jīng)濟代價指標(biāo)，兼顧了對多源和單源的評價需求，更便于與全社會(或者其他行業(yè))邊際污染控制成本相比較。根據(jù)筆者的多年實際工作經(jīng)驗和研究成果，提出了用于評價超低排放適用性的核心指標(biāo)(直接指標(biāo))3個，輔助性指標(biāo)(間接性指標(biāo))10個。原則性內(nèi)容及簡要解釋見表。
對核心指標(biāo)的可評估性進行簡要分析。環(huán)境質(zhì)量影響指標(biāo)：超低排放要求中規(guī)定的3項污染物以及它們形成的二次污染物對環(huán)境質(zhì)量的影響(損害)，在《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012)中有對應(yīng)的基準(zhǔn)值，利用規(guī)范的環(huán)境影響評價技術(shù)方法可以做定量評估。對于典型機組影響，雖然在實際應(yīng)用時有一定困難(主要是工作層面)，但可以通過每個電廠(機組)環(huán)境影響報告書的評價結(jié)論簡要推論分析。對于區(qū)域甚至全國性火電廠超低排放的環(huán)境效果，完全可以通過空氣質(zhì)量評價模型得出。技術(shù)水平指標(biāo)：設(shè)備可靠性指標(biāo)對于電廠來說已經(jīng)有成熟而規(guī)范的要求，也有專門的電力可靠性管理機構(gòu)，主要污染控制設(shè)備也已開展了可靠性統(tǒng)計，對于新的設(shè)備也完全可以按照設(shè)備可靠性管理要求進行分析評價。超低排放相關(guān)影響，如能效、物耗、二次污染以及對系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性都可以定量與定性分析。經(jīng)濟代價指標(biāo)：單位污染物減排量成本變化實際上是難以分析，但又必須分析的。因為不同企業(yè)、改造程度不同，采用不同工藝、不同設(shè)備，建設(shè)、運行條件等差別很大，尤其是超低排放要求下相差數(shù)倍之多(如為了減少幾毫克每立方米的污染排放濃度需要增加一臺濕式除塵器)，在具體分析時，應(yīng)以典型項目進行解剖麻雀式的分析，然后尋找規(guī)律，進行規(guī)范的技術(shù)經(jīng)濟評價。對于國家已經(jīng)明確了補貼電價的超低排放，分析經(jīng)濟代價時簡單得多，但這種簡單分析并不能體現(xiàn)出超低排放的真實經(jīng)濟代價，而只是體現(xiàn)了電價支付者的顯性經(jīng)濟成本，因為真實成本會以多種方式最終傳導(dǎo)到全社會。
需要進一步指出的是，以上核心指標(biāo)雖然是獨立性指標(biāo)，但指標(biāo)之間仍然是互相影響的，如設(shè)備可靠性指標(biāo)是以設(shè)備能夠?qū)崿F(xiàn)超低排放為前提的，如果沒有這個前提，則提高設(shè)備可靠性沒有意義;再如，可靠性提高了，環(huán)境效益好，但經(jīng)濟代價升高。在評估時要注意指標(biāo)之間的關(guān)系。另外，以上指標(biāo)直接用于評估時，需要進一步對指標(biāo)進行規(guī)范性解釋，并制定規(guī)范性、可操作性的指導(dǎo)文件，此工作已不是本文任務(wù)。
評估指標(biāo)體系應(yīng)用
指標(biāo)主要解決“尺子”的問題，但用尺子測量的結(jié)果是否合適，則需要提出一個評分的基準(zhǔn)(給指標(biāo)賦值)，且要制定出一個評出優(yōu)良中差等的“分數(shù)線”。正如高考的分數(shù)線在全國不一樣，對超低排放評估的分數(shù)線在全國也不一樣，與各地的經(jīng)濟、環(huán)境、技術(shù)水平是密切相關(guān)的。如對于某一個地區(qū)電價增加3分錢也可承受，而在另一個地區(qū)電價不增也難以承受。超低排放的水平全國也應(yīng)有所區(qū)別，絕不能“一刀切”。
評分基準(zhǔn)和“分數(shù)線”應(yīng)當(dāng)由政府部門委托第三方來制定。但基本的原則應(yīng)堅持從全社會層面來衡量電廠超低排放的價值。企業(yè)根據(jù)各自的戰(zhàn)略主動推進超低排放，雖然無可非議，甚至予以鼓勵，但是某一具體企業(yè)的意愿并不等于社會層面的可行。比如，在某一地區(qū)，企業(yè)愿意每千瓦時增加2分錢甚至更高成本實施煤電超低排放，是因為這樣做要比政府同意企業(yè)采用天然氣發(fā)電成本(比煤電高出2~3角錢)要低90%以上。但是，政府應(yīng)當(dāng)考慮，如果將天然氣用于民用替代散燒煤是否比用于發(fā)電有更好的社會效益和環(huán)境效益，要求企業(yè)以氣電代煤電從全社會角度看是否合算。對于排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，美國、歐盟等采用的是最佳可行技術(shù)(BAT)方法來制定，且針對行業(yè)(如電力)污染物排放控制的BAT技術(shù)文件制定時間平均耗時3～5年，所以，我們要以科學(xué)的態(tài)度評價超低排放的效果和合理性，也需要進行大量的技術(shù)工作和實踐驗證，對此應(yīng)有充分的思想準(zhǔn)備和技術(shù)準(zhǔn)備。
考核及運用超低排放需要關(guān)注的重點
超低排放考核時段值應(yīng)加長
在對超低排放進行考核時，由于排放濃度很低、波動性大，應(yīng)當(dāng)給企業(yè)合法運行留有合理的空間，防止變成企業(yè)被動性常態(tài)化違法。如可以將排放濃度任何1小時值超標(biāo)考核明確為24小時(或者更長時間)平均值超標(biāo)考核，對低負荷運行時脫硝不能投運造成的超標(biāo)情況給予必要的豁免等。由于這些豁免性措施主要針對低排放濃度超標(biāo)或者短時排放濃度超標(biāo)的情況，且負荷減少的原因并不一定會造成排放速率(單位時間的排放量)增加，所以對環(huán)境質(zhì)量的影響是輕微的。此外，這種要求還可以防止由于環(huán)保設(shè)備過量裕度和運行中增加能耗、物耗、二次污染(如脫硝過量噴氨造成氨逃逸)造成不必要浪費和環(huán)境影響。因此，科學(xué)考核機制和必要的豁免不僅必要，且在美國、歐盟等發(fā)達國家的排放標(biāo)準(zhǔn)中普遍采用。不過，當(dāng)考核平均時段值加長時，不同時間尺度的排放限值寬嚴比較應(yīng)經(jīng)過時間修正后再比較。
超低排放不應(yīng)作為煤電可否發(fā)展的唯一環(huán)境判據(jù)
用超低排放來擴大煤電的發(fā)展空間是不可取的。在達標(biāo)排放條件，燃煤電廠對空氣質(zhì)量的影響完全可以滿足環(huán)境質(zhì)量要求，這不僅是排放標(biāo)準(zhǔn)制定理論和法律依據(jù)上的基本要求，而且也可通過實踐檢驗證明。超低排放雖然會在達標(biāo)排放要求下進一步削減3項常規(guī)污染物的排放，但關(guān)鍵是解決不了制約煤電發(fā)展的二氧化碳這個最大、最根本的因素。如果因為超低排放可以建更多的燃煤電廠，不僅不利于化解當(dāng)前煤電產(chǎn)能相對過剩的矛盾，而且對于中國的低碳發(fā)展是不利的，對煤電行業(yè)未來的影響會更大。
結(jié)論與建議
超低排放要求是相對于嚴于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的一種明確、可度量的行政要求。當(dāng)沒有超低排放要求時，低于排放標(biāo)準(zhǔn)限值的行為都為達標(biāo)排放，而不能稱為超低排放;超低排放的要求嚴于排放標(biāo)準(zhǔn)才有意義，當(dāng)超低排放要求成為排放標(biāo)準(zhǔn)時，超低排放也不存在。
超低排放效果的評估是排放標(biāo)準(zhǔn)限值與超低排放限值之差所帶來的成本與效益的評估。評估所遵循的基本依據(jù)為法定的排放標(biāo)準(zhǔn)制訂原則，即以環(huán)境質(zhì)量、技術(shù)條件、經(jīng)濟條件相協(xié)調(diào)為總目標(biāo)。
通過建立簡明、體現(xiàn)本質(zhì)要求、可操作的評估指標(biāo)體系，并從污染影響范圍內(nèi)全社會角度來評價超低排放的優(yōu)良中差或適合性。評估的核心指標(biāo)為環(huán)境質(zhì)量的改善率、設(shè)備可靠性、單位污染物減排量成本3項指標(biāo)，并可根據(jù)不同項目的特點及地區(qū)特點在10項輔助指標(biāo)中選擇。
通過法制化軌道解決特定時期、特定情況下的污染治理問題。我國環(huán)保法規(guī)定地方可以制訂比國家排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴要求的標(biāo)準(zhǔn)，相對于國家標(biāo)準(zhǔn)，地方排放標(biāo)準(zhǔn)也可以理解為是超低排放要求，因此，超低排放的要求應(yīng)盡可能通過地方排放標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)。
對超低排放要求適合性評估，與具體超低排放項目的評估雖然基本理念、原則相同，但具體方法有很大區(qū)別。對于具體項目的評估，主要是根據(jù)合同要求開展，但可通過對具體典型項目的評估來提取可比性的信息用于對超低排放普遍性的評估。對于具體評估工作應(yīng)根據(jù)公正的第三方制定并經(jīng)主管部門認可的規(guī)范性技術(shù)評估指南或?qū)t來開展。(本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》(綜合)2016年5期，作者系中電聯(lián)黨組成員、專職副理事長)
