為抗議垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)，2016年6月25日，湖北省仙桃市居民走上街頭;緊隨其后的是，與仙桃相鄰的隨州居民，在得知當(dāng)?shù)匾ㄒ粋€(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目后，也提出反對(duì);7月3日，廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們以類似的方式，抗議一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。
這三處在建或尚處于論證的項(xiàng)目，因建廠前未被告知或廠址距離居民區(qū)太近等原因，遭到三地居民的強(qiáng)烈反對(duì);面對(duì)抗議聲，地方政府的應(yīng)對(duì)策略都是叫停項(xiàng)目，并保證做充分論證。
然而，肇慶、隨州兩地的項(xiàng)目雖尚在前期論證中，仙桃垃圾發(fā)電項(xiàng)目已基本建成，基礎(chǔ)工程合同價(jià)就達(dá)698萬(wàn)元。一旦叫停，不但各方損失慘重，未來(lái)垃圾圍城的困境也難以消解。
這連續(xù)三起事件，不過(guò)是中國(guó)近年來(lái)頻現(xiàn)的抵制垃圾焚燒項(xiàng)目的又一個(gè)縮影，此前已有秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電廠、武漢鍋?lái)斏缴罾贌龔S等接連發(fā)生居民抗議?，F(xiàn)在，幾日間連續(xù)叫停三個(gè)項(xiàng)目，再次暴露出政府部門秉持“代民做主”的固有思維模式遇阻。
各地房市價(jià)格攀升，提高了公眾對(duì)環(huán)境價(jià)值和環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期，同時(shí)公眾對(duì)環(huán)境利益的自我維護(hù)意識(shí)日益加強(qiáng)，政府如不能及早尋找新的解決思路，以及重塑有效的環(huán)評(píng)體系和誠(chéng)信，將加大重大投資項(xiàng)目的“流產(chǎn)”風(fēng)險(xiǎn)。
抗議聲中叫停
6月28日，在仙桃市德政園社區(qū)的路口，隨風(fēng)飄過(guò)的一股股酸臭味，來(lái)自路邊垃圾堆。
仙桃城區(qū)居民們因抵制垃圾焚燒項(xiàng)目，連續(xù)兩天走上街頭表示抗議。“部分群眾經(jīng)常阻止垃圾車通過(guò)，導(dǎo)致白天不能正常清運(yùn)，嚴(yán)重影響了垃圾清運(yùn)工作?！毕商沂袧嵾_(dá)環(huán)境工程有限公司在6月27日下發(fā)的《關(guān)于城區(qū)垃圾清運(yùn)不及時(shí)造成積壓的情況說(shuō)明》稱，“垃圾車司機(jī)受到群眾威脅，部分司機(jī)害怕被打，被迫辭職?！?/p>
該公司隸屬于仙桃市環(huán)衛(wèi)局，事業(yè)法人為仙桃市國(guó)資委，是經(jīng)營(yíng)道路清掃保潔、固體廢棄物收集運(yùn)輸、內(nèi)河水域保潔、綠化帶保潔等業(yè)務(wù)的國(guó)有企業(yè)。該企業(yè)在上述說(shuō)明中表示，因垃圾填埋場(chǎng)只有一個(gè)，群眾游行或阻止垃圾車造成小區(qū)垃圾存量增加。
當(dāng)?shù)鼐用穹Q，垃圾清運(yùn)難的狀況一直持續(xù)到6月29日才得以緩解。
仙桃市城鄉(xiāng)每日平均產(chǎn)生各類生活垃圾750噸，卻只有一處填埋場(chǎng)，且臨近飽和。為解決這一困境，2014年6月，仙桃市城市管理局在仙桃市干河辦事處鄭仁口村，開(kāi)始建設(shè)仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠(下稱仙桃垃圾焚燒廠)，用于消納仙桃市區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活垃圾。
這一垃圾焚燒項(xiàng)目占地120畝，由香港綠色東方投資控股有限公司投資，在2014年被仙桃市政府列為重點(diǎn)加快推進(jìn)的城建項(xiàng)目。在市政府的全力推進(jìn)下，預(yù)計(jì)2016年底點(diǎn)火試燒并網(wǎng)發(fā)電，如今卻遭到當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)。
與上街居民對(duì)話中，仙桃市政府試圖說(shuō)服居民，建垃圾焚燒廠對(duì)仙桃市具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。除了日處理生活垃圾500噸，垃圾焚燒廠建成后，年發(fā)電量6000萬(wàn)千瓦時(shí)，每年可節(jié)省垃圾填埋占地近30畝。
但居民們并不買賬，認(rèn)為市政府刻意隱瞞垃圾焚燒廠建設(shè)，從選址、招標(biāo)到建設(shè)已超過(guò)兩年，除政府在并不被大眾熟知的網(wǎng)站上公示，諸多居民表示無(wú)從知情，在工廠建設(shè)施工中也未打標(biāo)語(yǔ)，其用途附近有些居民甚至稱不知曉。
仙桃市市長(zhǎng)周文霞曾親自走到街頭與居民對(duì)話。最終，仙桃市政府“緊急”暫緩建設(shè)仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，6月26日又通過(guò)官網(wǎng)發(fā)布消息，將“暫緩建設(shè)”改為“停止”。
仙桃市委、市政府承諾，將在充分聽(tīng)取和征求群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行的監(jiān)管力度，確保嚴(yán)格按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排放，保證廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。
幾乎同時(shí)，比鄰的隨州因垃圾焚燒項(xiàng)目，差點(diǎn)發(fā)生和仙桃一樣的事情。隨州市政府在6月29日下發(fā)《關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目問(wèn)題的通告》，稱隨州市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目?jī)H處于論證階段，僅由市城管局與相關(guān)企業(yè)簽訂了特許經(jīng)營(yíng)意向協(xié)議，各項(xiàng)論證工作尚在進(jìn)行之中。
隨州市政府承諾，在未完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)之前，特別是全社會(huì)未達(dá)成共識(shí)之前，市政府不會(huì)啟動(dòng)此項(xiàng)目建設(shè)。
7月3日，廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們抗議建設(shè)環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目。這一“環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目”，即垃圾焚燒發(fā)電廠。其實(shí)，在7月1日祿步鎮(zhèn)召開(kāi)的全鎮(zhèn)村民小組大會(huì)上，當(dāng)?shù)卣鸵研纪Ｖ拐貞c環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目在祿步鎮(zhèn)江(崗)仔頭村征地工作。
當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為肇慶市政府之前并未向居民透露該地建垃圾焚燒廠的事情，政府有故意隱瞞之嫌。
高要區(qū)政府隨后承諾，將嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)的要求，加強(qiáng)信息公開(kāi)，職能部門從嚴(yán)對(duì)肇慶市環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目日常運(yùn)營(yíng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，如項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后達(dá)不到上述要求，政府將依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
居民為何不認(rèn)可
從湖北到廣東，短短數(shù)日內(nèi)發(fā)生幾起因擔(dān)心污染而抵制垃圾焚燒廠的抗議活動(dòng)，原因皆是這些正在建或準(zhǔn)備建的垃圾焚燒項(xiàng)目，未能公開(kāi)透明、選址距居民區(qū)或水源地太近、環(huán)境評(píng)價(jià)不夠規(guī)范等，而主導(dǎo)建設(shè)方又未能與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行有效的溝通。
仙桃垃圾焚燒項(xiàng)目所在地原是一個(gè)磚廠，按當(dāng)?shù)鼐用竦恼f(shuō)法，那里有很多因燒磚挖土留下的大坑。仙桃市環(huán)保局官網(wǎng)發(fā)布的多份文件顯示，該項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)在仙桃市干河辦事處老里仁口村。但仙桃市政府在近日的通報(bào)中稱，該垃圾焚燒廠位于干河辦事處鄭仁口村。
兩村雖相鄰，但建廠地址與環(huán)評(píng)批復(fù)地址不符，有居民據(jù)此向湖北省環(huán)保廳投訴。湖北省環(huán)保廳則回應(yīng)稱，“經(jīng)調(diào)查，該垃圾焚燒廠的建廠地址與環(huán)評(píng)批復(fù)地址是一致的。”
仙桃市環(huán)保局官網(wǎng)介紹，垃圾焚燒發(fā)電廠早在2012年5月就進(jìn)行過(guò)環(huán)評(píng)公示，這也是仙桃市首家垃圾焚燒發(fā)電廠。在2013年4月獲湖北省環(huán)保廳批復(fù)后，8月湖北省發(fā)改委正式批準(zhǔn)立項(xiàng)核準(zhǔn)。
而距該項(xiàng)目直線距離不到2公里的滿庭春小區(qū)，從2011年開(kāi)始建設(shè)，最早一批業(yè)主在2013年就已入住。仙桃垃圾焚燒廠距市中心也僅二三公里左右。
接受采訪的居民表示并不知道之前的環(huán)評(píng)，也不知道這是焚燒垃圾發(fā)電，只聽(tīng)說(shuō)那里要建個(gè)電廠。滿庭春小區(qū)的一位居民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，直到最近，有人見(jiàn)過(guò)往車輛托運(yùn)垃圾到那個(gè)發(fā)電廠，才知道是用于垃圾焚燒發(fā)電。
居民們搬出《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)?！彼麄冋J(rèn)為，政府必須要聽(tīng)取公眾對(duì)環(huán)境影響的意見(jiàn)。
他們擔(dān)心，垃圾焚燒發(fā)電廠運(yùn)營(yíng)后會(huì)有污染，誘發(fā)疾病，而且可能產(chǎn)生噪音、臭味等影響生活質(zhì)量。垃圾焚燒廠距仙桃境內(nèi)最大的河流通順河不遠(yuǎn)，其灰塵掩埋點(diǎn)也在通順河附近。通順河是仙桃市區(qū)的居民用水取水點(diǎn)，他們也擔(dān)心水源會(huì)受到影響。
更讓當(dāng)?shù)孛癖姴话驳氖?，即使垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高不會(huì)造成污染，那運(yùn)營(yíng)時(shí)也需要按嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，后續(xù)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電廠對(duì)周邊環(huán)境的影響?
和仙桃市一樣，肇慶市祿步鎮(zhèn)的居民們也擔(dān)憂，垃圾焚燒發(fā)電廠一旦運(yùn)轉(zhuǎn)，后續(xù)將有很多環(huán)境污染、健康風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。比如，垃圾焚燒廠是否會(huì)污染水源?祿步鎮(zhèn)位于西江，西江是肇慶、佛山、廣州、中山、江門、珠海及澳門的飲用水主要水源。
無(wú)法避免污染?
在回應(yīng)抗議居民時(shí)，仙桃市政府稱，仙桃垃圾焚燒廠的焚燒技術(shù)先進(jìn)，將垃圾焚燒后二英排放比日常家庭炒菜、燒烤和汽車尾氣產(chǎn)生的二英含量還要低。垃圾焚燒發(fā)電廠的設(shè)備先進(jìn)、技術(shù)成熟，接近零排放，對(duì)周邊環(huán)境無(wú)影響。
仙桃市環(huán)保局局長(zhǎng)閔銀華此前曾表示，仙桃市垃圾發(fā)電項(xiàng)目采用德國(guó)先進(jìn)的機(jī)械爐排爐焚燒技術(shù)，超高溫大于850℃，充分燃燒時(shí)間大于2秒，確保燃燒完全。同時(shí)采用布袋除塵器、活性炭吸附等措施，能夠滿足煙氣中二英排放達(dá)到國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。
上 海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦告訴《財(cái)經(jīng)》記者，垃圾焚燒在國(guó)內(nèi)，尤其是在人口密集的地區(qū)，是必須要采用的技術(shù)。關(guān)鍵是使用這技術(shù)一定要嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)運(yùn)行，排出的廢棄物與煙塵達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，就不會(huì)造成污染。
由湖北省環(huán)境科學(xué)研究院編制的《仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書》也稱，本項(xiàng)目爐渣和飛灰均采用密閉儲(chǔ)運(yùn)，全部實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理，垃圾貯坑、化糞池、瀝濾液收集池、瀝濾液處理站、渣池和飛灰倉(cāng)均采取嚴(yán)格防滲措施，對(duì)地下水環(huán)境影響很小。
不過(guò)，在中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員趙章元看來(lái)，仙桃市垃圾焚燒發(fā)電廠采用的技術(shù)從理論上安全，究竟能否避免污染，無(wú)法保證。這位堅(jiān)定的“反焚燒派”專家認(rèn)為，所有焚燒爐的污染風(fēng)險(xiǎn)很難排除，即便在焚燒過(guò)程中二英達(dá)標(biāo)，也需要嚴(yán)格按操作流程到位才行?！斑@里面有花錢多少的問(wèn)題，一般很難實(shí)現(xiàn)全達(dá)標(biāo)?！?/p>
然而，仙桃市垃圾圍城的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，城鄉(xiāng)每日平均產(chǎn)生各類生活垃圾750噸，目前全部為衛(wèi)生填埋方式處理，唯一的衛(wèi)生填埋場(chǎng)預(yù)計(jì)三年內(nèi)就將達(dá)到飽和。
垃圾在衛(wèi)生填埋場(chǎng)中的分解時(shí)間通常需要7年到30年。焚燒處理只要垃圾的熔點(diǎn)低于850℃，兩小時(shí)左右就能處理完畢。仙桃垃圾焚燒廠建設(shè)規(guī)模為日處理生活垃圾500噸。這意味著，即便該廠建成，也不能完全處理當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的生活垃圾。
上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益告訴《財(cái)經(jīng)》記者，人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源稀缺的地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先選擇垃圾焚燒方式。垃圾焚燒具備項(xiàng)目用地省、垃圾處理速度快、污染排放低、能源利用高的特點(diǎn)，在垃圾減容方面效果也很好，同等量的垃圾，通過(guò)填埋約可減容30%，通過(guò)堆肥約可減容60%，而通過(guò)焚燒約可減容90%。
需要說(shuō)明的是，垃圾焚燒的前提是給垃圾分類。
張益表示，垃圾分類能助力焚燒處理做得更好，可起到減少垃圾處理量、減少污染排放量、改善燃燒工況、提高發(fā)電效率等作用。
國(guó)內(nèi)提倡垃圾分類已有多年，盡管地方政府、公益組織等齊力倡導(dǎo)，像北京這樣的城市，垃圾分類工作也做得并不理想。
“代民做主”模式不可延續(xù)
仙桃、隨州、肇慶三地政府在公眾抗議后宣布項(xiàng)目停止，并不是明智之舉。
實(shí)際上，不少地方政府引進(jìn)一些大型工業(yè)項(xiàng)目給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)很多好處，很多項(xiàng)目在環(huán)境污染和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理方面也做了可行調(diào)研。在清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾看來(lái)，政府部門需要反思決策機(jī)制，在信息透明公開(kāi)、建立有效平等的溝通和公平合理的補(bǔ)償機(jī)制方面多下心思。
薛瀾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，由于政府決策過(guò)程的弊端，導(dǎo)致地方政府沒(méi)有底氣來(lái)捍衛(wèi)其決策。沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)充分的利弊權(quán)衡和政策討論，就匆忙上馬、叫停，這顯然不是民主決策。
在很多工業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，地方政府已經(jīng)習(xí)慣于“代民做主”。薛瀾分析，從決策過(guò)程來(lái)看，政府完全替代公眾決策的“父愛(ài)式”代理制，其必要基礎(chǔ)是公眾對(duì)政府的高度信任。但近年來(lái)這一基礎(chǔ)已被嚴(yán)重削弱，傳統(tǒng)的政府決策模式無(wú)法延續(xù)。
各級(jí)政府近年雖然在增加公眾參與、改善公共決策機(jī)制方面，也開(kāi)展了各種嘗試，諸如聽(tīng)證制度、公共政策網(wǎng)上咨詢、重大項(xiàng)目開(kāi)展“穩(wěn)評(píng)”等等。但這些措施仍然屬于“打補(bǔ)丁”，無(wú)法根本解決現(xiàn)行公共決策體制的命門，即無(wú)法提供公共決策所需要具備的科學(xué)性和民主性。
發(fā)生在仙桃等三地的垃圾焚燒事件表明，通過(guò)設(shè)立“穩(wěn)評(píng)”環(huán)節(jié)這樣“打補(bǔ)丁”的機(jī)制，無(wú)法掩蓋現(xiàn)行政府決策模式的弊端。
但協(xié)商、溝通目前在中國(guó)很難實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，政府直接作決策效果難以控制。
薛瀾提出，通過(guò)地方人大機(jī)制對(duì)這種決策的利弊進(jìn)行權(quán)衡，決策的權(quán)威性更容易得到公眾的認(rèn)可。這是“雞與蛋”的關(guān)系。一旦地方人大在某一公眾關(guān)心的環(huán)境事件中，或者項(xiàng)目決策中起決定作用，公眾會(huì)更加信任人大、人大代表。
決策的前提是，項(xiàng)目論證時(shí)，應(yīng)請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、部門尋找合適的垃圾處理方案，對(duì)焚燒、填埋等不同技術(shù)方案，做成本與效率分析后選擇一個(gè)方案，然后與公眾進(jìn)行溝通，項(xiàng)目選址、技術(shù)選擇路徑要公開(kāi)透明。薛瀾表示，要告訴公眾項(xiàng)目決策的原則，究竟是效率第一、成本最佳，還是環(huán)境影響最低為首選。
對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目在運(yùn)行時(shí)的監(jiān)管也非常重要。有的垃圾焚燒廠往往為了節(jié)省成本，不按規(guī)定操作，形成污染，這也是公眾對(duì)垃圾焚燒廠越發(fā)不信任的原因。
王曦指出，技術(shù)必須是好的技術(shù)，這是前提;對(duì)廠家進(jìn)行嚴(yán)格的管理，要向公眾展示環(huán)保部門嚴(yán)密的管理、監(jiān)督措施。
垃圾焚燒項(xiàng)目不同于其他商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，此類項(xiàng)目的核心是當(dāng)?shù)卣c公眾協(xié)商，找到解決辦法。王曦分析，對(duì)周邊居民一定要補(bǔ)償?shù)轿?，畢竟存有健康風(fēng)險(xiǎn)、不利的因素。唯如此，“才能使得當(dāng)?shù)鼐用衽c焚燒廠平和共存”。
