導(dǎo)言：有領(lǐng)導(dǎo)說，電價(jià)很復(fù)雜，內(nèi)行說不清，外行聽不懂。我是個門外漢，確實(shí)領(lǐng)教過電價(jià)的厲害。因?yàn)殡娏w制改革的關(guān)系，趕鴨子上架，抓緊學(xué)習(xí)。這篇文字就是最近學(xué)習(xí)內(nèi)容“斷章取義”的筆記，供大家參考。
在市場經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格是最根本的因素，利用價(jià)格信號引導(dǎo)資源配置，也是重要的宏觀調(diào)控工具。政府對壟斷的管制也主要是通過價(jià)格管制。合理的輸電定價(jià)是實(shí)現(xiàn)電力市場公平競爭的前提之一，也是當(dāng)前我國電力體制改革當(dāng)前階段的關(guān)鍵內(nèi)容之一。此次輸配電價(jià)改革最大的意義在于決定了電網(wǎng)經(jīng)營模式變革和利潤空間的透明化。
究竟如何推進(jìn)輸配電價(jià)改革，這其中又有哪些要點(diǎn)和內(nèi)容，讓我們通過專家的觀點(diǎn)了解一二。
一、客觀而理性的推動輸配電價(jià)改革
國家發(fā)改委價(jià)格司電價(jià)處負(fù)責(zé)人在接受采訪時(shí)表示，本輪電改的重要內(nèi)容是還原電力的商品屬性，解決如何讓市場來形成電力價(jià)格的問題。一是怎么樣創(chuàng)造條件放開兩頭的價(jià)格由市場來決定，二是政府怎么核定和監(jiān)管中間環(huán)節(jié)的輸配電價(jià)。采訪指出，市場形成價(jià)格首先要有市場，但當(dāng)前還缺乏運(yùn)行良好的規(guī)則與完善的市場;如果沒有輸配環(huán)節(jié)價(jià)格，市場交易也很難進(jìn)行。同時(shí)，也指出，現(xiàn)在的用電成本確實(shí)高了，應(yīng)該推動符合規(guī)律的、合理的降價(jià)，要避免不符合規(guī)律的、不合理的降價(jià)，讓市場之手和監(jiān)管之手起作用，使用電成本有效下降。從這篇采訪透露的信息來看，這次輸配電價(jià)改革首先是建機(jī)制，希望通過客觀而理性的方式推動此次輸配電價(jià)改革。
二、輸配電價(jià)的三個核心內(nèi)容
一是對過去的歷史成本監(jiān)審，一是對未來電網(wǎng)投資規(guī)模的把控，再就是厘清交叉補(bǔ)貼。
(一)成本監(jiān)審
對于歷史成本的監(jiān)審，華北電力大學(xué)張粒子教授指出，核定電網(wǎng)企業(yè)用于輸配電服務(wù)的合理費(fèi)用有兩個關(guān)鍵詞，第一個是用于輸配電服務(wù)的，第二個是合理的費(fèi)用。與電網(wǎng)企業(yè)會計(jì)成本主要區(qū)別，第一個是嚴(yán)格與輸配電服務(wù)相關(guān)，與輸配電服務(wù)不相關(guān)的成本要剔除。第二個是進(jìn)入定價(jià)成本的費(fèi)用應(yīng)該符合輸配電服務(wù)的需求，不符合需求的也要從定價(jià)成本里剔除。第三個是影響定價(jià)成本的系數(shù)和經(jīng)濟(jì)參數(shù)，要符合行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)或者是公允的標(biāo)準(zhǔn)，這是定價(jià)成本與會計(jì)成本最主要的區(qū)別。
有海外電力市場職業(yè)經(jīng)歷的專家秋君指出成本監(jiān)審難點(diǎn)。難點(diǎn)一是有效資產(chǎn)的界定。輸配電價(jià)要體現(xiàn)的是電力經(jīng)過輸網(wǎng)和配網(wǎng)所產(chǎn)生的使用成本，這意味著首要工作是在電網(wǎng)公司龐大的資產(chǎn)中準(zhǔn)確劃分出僅用于輸配部分的資產(chǎn)，這不同于主輔分離的大概念。它不僅決定了電價(jià)構(gòu)成中的折舊費(fèi)用和資本收益部分的基礎(chǔ)，同時(shí)決定了運(yùn)維費(fèi)用的邊界。盡管，政府對成本核定出臺了一些會計(jì)準(zhǔn)則，但不同規(guī)則間存在分歧，而且尚不足以完全指導(dǎo)實(shí)施過程。同時(shí)，有效資產(chǎn)的劃定也面對很多技術(shù)上的博弈。難點(diǎn)二是運(yùn)營成本的核定。圍繞著運(yùn)營支出存在著大量的關(guān)聯(lián)公司交易，這就需要審計(jì)人員從電網(wǎng)公司海量的賬目中，不但準(zhǔn)確剔除與輸配業(yè)務(wù)無關(guān)的費(fèi)用部分，同時(shí)，對關(guān)聯(lián)交易的價(jià)格水平、輸配電人員配置的合理性、資收入標(biāo)準(zhǔn)確定等等一系列問題作出準(zhǔn)確的界定。這不但要有過硬的財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)能力，還需要對輸配電專業(yè)有著全面的了解。
(二)電網(wǎng)投資
未來輸配電成本的高低很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策，對電網(wǎng)成本的監(jiān)管必然包括了對電網(wǎng)投資的監(jiān)管。
中國人民大學(xué)國發(fā)院能源中心主任鄭新業(yè)教授提出探索建立電網(wǎng)投資“準(zhǔn)生證”制度，明確允許進(jìn)入輸配電成本的投資標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)審查電網(wǎng)投資是否符合國家的電力規(guī)劃，是否具備進(jìn)入輸配電成本的條件。
華南理工大學(xué)荊朝霞教授提出，對輸電設(shè)施成本的核定采用最優(yōu)重置成本法(ORC)。也就是說，對電網(wǎng)投資的準(zhǔn)許收入取決于在當(dāng)前情況下，重新購置實(shí)現(xiàn)該設(shè)備功能的最優(yōu)成本。在這種方法下電網(wǎng)公司投資時(shí)會更加謹(jǐn)慎。
(三)交叉補(bǔ)貼
從供電成本的角度來看，居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級最低負(fù)荷率低，供電成本較工商業(yè)用戶高。但目前我國居民電價(jià)較工業(yè)電價(jià)低，一直是工商業(yè)用戶長期補(bǔ)貼居民用電。
專家秋君認(rèn)為交叉補(bǔ)貼的難點(diǎn)在于分清不同用戶間，不同電壓等級間，不同地區(qū)間等等各項(xiàng)交叉補(bǔ)貼。建議交叉補(bǔ)貼政府化。將大量隱形的交叉補(bǔ)貼抽離于輸配電價(jià)中，而由政府直接建立補(bǔ)助基金來實(shí)施補(bǔ)貼職能是解決補(bǔ)貼問題的有效經(jīng)驗(yàn)。
鄭新業(yè)教授指出，在輸配電價(jià)改革過程中，應(yīng)當(dāng)合理安排政府的政策目標(biāo)，逐步減少和妥善處理交叉補(bǔ)貼，確保電網(wǎng)投資不影響普遍服務(wù)功能的發(fā)揮。一是盡快著手交叉補(bǔ)貼摸底核算工作，探索解決方案。一方面，逐步消除工商業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼;另一方面，核算并確定居民、農(nóng)業(yè)的交叉補(bǔ)貼規(guī)模。特別是探索建立測算交叉補(bǔ)貼的方法、模型、參數(shù)，待條件成熟，出臺交叉補(bǔ)貼核算技術(shù)指南。在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際，探索妥善解決交叉補(bǔ)貼的機(jī)制。二是探索建立普遍服務(wù)的保證機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際上承擔(dān)了電力普遍服務(wù)職能，對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的電網(wǎng)投資可能無法盈利。在電網(wǎng)盈利模式改變后，對普遍服務(wù)的保障性投資，電力交易量小，導(dǎo)致普遍服務(wù)投資激勵不足，需要有合理的機(jī)制保障電網(wǎng)企業(yè)針對普遍服務(wù)的投資不下降。
三、輸配電價(jià)的核定
成本監(jiān)審、投資規(guī)模和交叉補(bǔ)貼確定后，就是輸配電價(jià)具體核定工作。
(一)價(jià)格結(jié)構(gòu)
華南理工大學(xué)荊朝霞教授指出，輸電定價(jià)主要包括兩個方面內(nèi)容：一個是輸電公司年度準(zhǔn)許收入核定，即價(jià)格水平核定，另外一方面是總收入在不同輸電用戶之間的分?jǐn)偅磧r(jià)格結(jié)構(gòu)的核定。輸電定價(jià)的目的，一方面是保證電網(wǎng)公司能夠收回成本并得到一定收益，更重要的是希望輸電定價(jià)機(jī)制能夠引導(dǎo)電力系統(tǒng)合理的規(guī)劃和運(yùn)行，因此價(jià)格結(jié)構(gòu)問題也十分重要。
作者以澳大利亞ElectraNet公司為例，其輸電服務(wù)分為輸電、發(fā)電接入、配電接入及公共服務(wù)四類。輸電定價(jià)方案包括：總的準(zhǔn)許收入在不同服務(wù)類型之間的分?jǐn)偡椒?年度準(zhǔn)許收入的調(diào)整機(jī)制;總的準(zhǔn)許收入在電網(wǎng)不同的節(jié)點(diǎn)之間的分?jǐn)偡椒?每種輸電服務(wù)的價(jià)格結(jié)構(gòu)，如是一部制定價(jià)還是兩部制定價(jià)等。
專家秋君指出，當(dāng)輸配電價(jià)的成本核定出來后，要除以輸送電量做為單位電度單價(jià)，難點(diǎn)之一就是社會用電量的趨勢性變化。電改文件中未予明確基礎(chǔ)電費(fèi)的收取原理和計(jì)算原則，做好這個將大大有利于工業(yè)用戶的電費(fèi)成本降低。特高壓等跨省輸送線路成本不但決定了西部可再生能源的利用率也決定了東部地區(qū)現(xiàn)存裝機(jī)的電價(jià)水平。
(二)平衡賬戶
輸配電價(jià)監(jiān)管周期內(nèi)，電網(wǎng)輸配電實(shí)際收入和準(zhǔn)許收入之間的差額，通過設(shè)立平衡賬戶進(jìn)行調(diào)節(jié)。
(三)激勵性機(jī)制
在輸配電價(jià)設(shè)計(jì)機(jī)制方面，對于成本加成管制方法的不足，鄭新業(yè)教授提出了納入激勵性機(jī)制。“準(zhǔn)許成本加合理收益”的模式可保證電網(wǎng)有效的投資在輸配電價(jià)中得以回收，保障了電網(wǎng)企業(yè)投資的積極性，而由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價(jià)格監(jiān)管部門之間的信息不對稱，電力成本核算和監(jiān)審面臨重大挑戰(zhàn)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，成本加成定價(jià)法下，電力企業(yè)會有過度投資的動機(jī)，也會產(chǎn)生上下游利益輸送等問題。在具備條件的地區(qū)，可探索開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點(diǎn)。如規(guī)定電網(wǎng)輸配電成本或價(jià)格，每年降低X%，連續(xù)降低若干年;探索實(shí)行各區(qū)域、省級電網(wǎng)間“對標(biāo)”管理，以監(jiān)管試點(diǎn)為標(biāo)桿制定“領(lǐng)跑者”輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)成本約束，加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高效率。
四、監(jiān)管步伐不允許慢于改革的速度
價(jià)格司電價(jià)處負(fù)責(zé)人在采訪中指出，因?yàn)闆]有很好的監(jiān)管制度，過去管得很粗放，現(xiàn)在要嚴(yán)格監(jiān)管中間環(huán)節(jié)，這一過程會面臨很多挑戰(zhàn)和矛盾。從現(xiàn)在的直接定價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管是最大的挑戰(zhàn)，工作內(nèi)容、工作方法是完全不同的。
專家秋君認(rèn)為輸配電價(jià)監(jiān)管的難點(diǎn)在于監(jiān)管工作的成本和挑戰(zhàn)。有效監(jiān)管是保證輸配電價(jià)機(jī)制長期有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。未來數(shù)年仍是電網(wǎng)資本性投入維持較高水平的時(shí)期，這將帶來的有效資產(chǎn)，運(yùn)營費(fèi)用，全社會用電量等核心參數(shù)的變化，參考國外三年一個監(jiān)管周期的做法顯然無法滿足監(jiān)管這種短期內(nèi)較多變化的需要。同時(shí)輸配電價(jià)不宜頻繁變化，這就需要核定價(jià)格時(shí)有能力保持預(yù)見性的相對準(zhǔn)確。除此以外，更重要的是我們?nèi)绾瓮ㄟ^有效監(jiān)管從根本上實(shí)現(xiàn)投資決策的科學(xué)性。為此，他的建議是，監(jiān)管工作的步伐已不允許慢于改革速度。電價(jià)公式的各參數(shù)的制定，電網(wǎng)運(yùn)行信息的披露，輸配電價(jià)的分離，監(jiān)管人員的專業(yè)化，事前監(jiān)管與事后調(diào)整等等都是國外監(jiān)管實(shí)踐中的有效方法。
鄭新業(yè)教授指出，建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價(jià)體系，下一步的方向和著力點(diǎn)是要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，探索符合實(shí)際的監(jiān)管手段，建立對電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機(jī)制。確保監(jiān)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性，避免“管制俘虜”。加強(qiáng)輸配電監(jiān)管能力建設(shè)不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，“管住中間”要求加強(qiáng)對自然壟斷環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。沒有人力定期、高強(qiáng)度監(jiān)管，被監(jiān)管對象可能就會不遵守規(guī)定，市場效率、改革紅利就難以實(shí)現(xiàn);在輸配電價(jià)試點(diǎn)過程中，應(yīng)注重與監(jiān)管需求相匹配的監(jiān)管能力建設(shè)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等方面予以統(tǒng)籌考慮，確保電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)立場的中立性。結(jié)合美國加州、德州電力市場監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我國也應(yīng)擴(kuò)充輸配電監(jiān)管隊(duì)伍的規(guī)模，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)，提高電力監(jiān)管的專業(yè)化水平。
