今年7月，德國聯(lián)邦議會通過了對2014年版《可再生能源法》的修訂草案，新版《可再生能源法》(以下稱EEG2017)將于2017年1月1日實施。這是自2000年該法首次頒布以來的第五次大規(guī)模修訂。由于此次修訂在可再生能源上網(wǎng)電價政策方面作出較大調(diào)整，因此也被稱為《可再生能源法》3.0版。德國可再生能源發(fā)展在世界上具有代表性，因此關(guān)注其可再生能源政策變化，對促進我國可再生能源健康發(fā)展提供有益借鑒。
表1 德國2015年底各類電源裝機占比
新能源發(fā)展最新情況
截至2015年底，德國發(fā)電總裝機1.9億千瓦，其中風(fēng)電4461萬千瓦，太陽能發(fā)電3933萬千瓦，占德國總裝機的43%;2015年，德國總發(fā)電量6518億千瓦時，其中風(fēng)電880億千瓦時，太陽能發(fā)電384億千瓦時，約占總發(fā)電量的20%(見表1)。部分時段風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)電量比例已經(jīng)高于50%，甚至達80%。
歷程及修訂背景
德國可再生能源發(fā)展政策演變與德國可再生能源發(fā)展階段密切相關(guān)。縱觀德國可再生能源十余年來的發(fā)展歷程，以德國《可再生能源法》修訂為標志，德國可再生能源政策大致可分為以下六個發(fā)展階段：
階段一：EEG2000(1991~2003年)，確定以固定上網(wǎng)電價為主的可再生能源激勵政策，德國國內(nèi)可再生能源發(fā)電市場啟動。
階段二：EEG2004(2003~2008年)，完善上網(wǎng)電價政策，可再生能源發(fā)電快速發(fā)展。
階段三：EEG2009(2009~2012年)，建立基于新增容量的固定上網(wǎng)電價調(diào)減機制、鼓勵自發(fā)自用，首次提出市場化方面的條款。
階段四：EEG2012(2012~2014年)，完善基于新增容量的固定上網(wǎng)電價調(diào)減機制和自發(fā)自用激勵機制，鼓勵可再生能源進入市場。
階段五：EEG2014(2014~2016年)，嚴格控制可再生能源發(fā)電補貼，首次提出針對光伏電站的招標制度試點，分階段、有重點推動光伏發(fā)電市場化。
階段六：EEG2017，全面引入可再生能源發(fā)電招標制度，正式結(jié)束基于固定上網(wǎng)電價的政府定價機制，全面推進可再生能源發(fā)電市場化。
1991年，德國政府頒布了《電力入網(wǎng)法》(StromEsG)，是德國推動可再生能源發(fā)展的政策開端。由于激勵力度較小、效果有限，而后被德國《可再生能源法》取代。2000年，德國首部《可再生能源法》出臺，成功啟動了德國國內(nèi)光伏市場，為德國近年來光伏的快速發(fā)展奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。
2003年、2008年、2011、2014年德國分別對《可再生能源法》進行修訂。2008年，德國光伏發(fā)展過快、補貼成本過高等問題開始顯現(xiàn)，德國開始通過光伏補貼動態(tài)下調(diào)等政策調(diào)整控制光伏發(fā)展速度。2011年修訂的《可再生能源法》則進一步凸顯出推動光伏發(fā)電市場化、進一步調(diào)減補貼、關(guān)注光伏的電網(wǎng)消納等政策調(diào)整方向，預(yù)示德國光伏發(fā)展進入第三個階段。
2014年版《可再生能源法》，首次提出針對光伏電站的招標制度試點，分階段推動光伏融入電力市場、調(diào)減并最終退出補貼。同時，通過調(diào)整對用電密集型企業(yè)、自發(fā)自用電量等的電費附加分攤減免政策，嚴格控制可再生能源電費附加。2016年，德國對《可再生能源法》再次修訂，體現(xiàn)了德國對歐盟關(guān)于各國可再生年能源支持政策要求的響應(yīng)，也體現(xiàn)了德國政府實現(xiàn)高比例可再生能源發(fā)展目標、降低可再生能源發(fā)展成本的決心。
歐盟2014年對成員國可再生能源政策提出新要求，按照歐盟裁決，德國EEG2014有效期僅到2016年底，2017年需要出臺新版法案。2014年4月9日，歐盟委員會發(fā)布《2014環(huán)境保護與能源國家資助指南》(以下簡稱“2014年國家資助指南”)，對成員國可再生能源政策提出調(diào)整要求，其核心要點是逐步降低可再生能源補貼，激勵可再生能源提高自身競爭力。一是以市場溢價逐步取代固定電價補貼。
從2016年1月1日起，新的可再生能源發(fā)電量必須進入電力市場，且承擔(dān)類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)?？稍偕茉囱a貼將采用市場溢價機制，即在電力市場價格的基礎(chǔ)上，給可再生能源發(fā)電一部分補貼。采用溢價機制將減少可再生能源補貼。二是引入可再生能源發(fā)電項目競爭性招標制度。根據(jù)新指南，除部分小型可再生能源發(fā)電項目外，2015年開始對部分新建可再生能源發(fā)電項目施行競標，到2017年將對所有新建可再生能源發(fā)電項目施行競標。德國EEG2014總體符合歐盟委員會新要求，但是部分條款需要調(diào)整，如招標機制僅針對部分地面光伏發(fā)電試點項目。根據(jù)歐盟委員會裁決，EEG2014有效期僅到2016年底，之后需要出臺新的可再生能源法案。這是德國EEG2017出臺的大背景。
德國政府擬通過可再生能源法修訂更好的實現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標，同時降低電力成本。德國政府提出，2025年可再生能源發(fā)電量需占總用電量40%~45%;2035目標進一步提高到55%~60%。德國將維持2022年全面廢核的目標，以及2020年碳排放量較1990年減少40%的減排承諾。考慮可再生能源發(fā)電電價補貼政策造成電力用戶終端用電電價大幅攀升等現(xiàn)實問題，在實現(xiàn)高比例可再生能源發(fā)展的同時，控制電力成本、促進可再生能源的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是德國可再生能源政策調(diào)整的重要原則。
新可再生能源法對我國新能源發(fā)展政策啟示
“十二五”以來，在國家政策措施的大力支持下，我國新能源能源發(fā)展取得了顯著成就。截至2015年底，我國新能源發(fā)電并網(wǎng)容量約18744萬千瓦，其中，風(fēng)電并網(wǎng)容量12830萬千瓦，太陽能發(fā)電并網(wǎng)容量4849萬千瓦，并網(wǎng)新能源裝機容量約占我國全部發(fā)電裝機容量的12.4%。同時，隨著發(fā)展規(guī)模的增加，我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難和矛盾也日益突出。一是財政補貼資金缺口較大。截至2016年上半年，可再生能源補貼缺口累計已達550億元。二是棄風(fēng)棄光形勢嚴峻。2016年上半年，我國累計棄風(fēng)電量252.17億千瓦時，接近去年全年水平(269.45億千瓦時)。累計棄光電量33.05億千瓦時，較去年同期(17.32億千瓦時)接近翻番。優(yōu)化新能源開發(fā)利用方式，完善新能源發(fā)展政策機制已經(jīng)成為促進我國新能源健康持續(xù)發(fā)展的重中之重。結(jié)合德國相關(guān)經(jīng)驗，對我國新能源發(fā)展提出以下建議：
一是完善可再生能源相關(guān)電價和補貼政策。建立可再生能源發(fā)展規(guī)劃與電價補助資金政策的聯(lián)動機制，保障可再生能源電價附加資金收支平衡，加快解決電價附加補助資金歷史欠賬問題;結(jié)合我國新一輪電力市場改革，適時修訂可再生能源固定上網(wǎng)電價機制，探索引入針對集中式風(fēng)電、光伏電站的固定補貼機制，探索招標制度與固定補貼機制的結(jié)合，促進可再生能源上網(wǎng)電價政策與市場建設(shè)相結(jié)合，降低新能源發(fā)展成本，促進新能源可持續(xù)發(fā)展。
二是優(yōu)化新能源開發(fā)布局，促進各類電源協(xié)調(diào)發(fā)展。嚴格落實國家有關(guān)文件規(guī)定，優(yōu)化新能源開發(fā)布局;嚴格控制新增火電(尤其是供熱)、核電裝機容量，合理控制自備電廠發(fā)展規(guī)模;加快建設(shè)抽水蓄能和燃氣調(diào)峰電站。
三是市場與計劃手段相結(jié)合，多措并舉促進新能源消納。在市場建設(shè)方案中充分考慮促進新能源消納需要的輔助服務(wù)市場、容量市場等機制設(shè)計，促進新能源跨省區(qū)交易，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)風(fēng)光互補、水火互濟。同時，考慮到我國用電負荷增長趨緩，各類電源利益矛盾、省間壁壘等問題日益突出，市場化機制短期效果有限，應(yīng)同時加強計劃的指導(dǎo)作用，共同促進新能源充分消納。
