4月22日，國(guó)家能源局下發(fā)了《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》的核心內(nèi)容是建立綠色電力證書交易機(jī)制。什么是綠色電力證書交易機(jī)制？為什么要建立綠色電力證書交易機(jī)制?如何實(shí)施綠色電力交易機(jī)制？參考國(guó)外綠色電力證書的有關(guān)情況，結(jié)合我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨的形勢(shì)和困難，秦海巖就這些問(wèn)題談了自己的看法。
什么是綠色電力證書交易機(jī)制？
可再生能源綠色電力證書是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對(duì)可再生能源發(fā)電方式予以確認(rèn)的一種指標(biāo)。
綠證可以作為獨(dú)立的可再生能源發(fā)電計(jì)量工具，也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具，是鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展、補(bǔ)償可再生能源環(huán)境效益的一種政策機(jī)制。
當(dāng)前，美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭、加拿大、澳大利亞等20多個(gè)國(guó)家實(shí)行了綠色電力證書交易制度。國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)表明，推行綠色電力證書交易，通過(guò)市場(chǎng)化的方式，給予生產(chǎn)清潔能源的發(fā)電企業(yè)必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施，是一種市場(chǎng)化的補(bǔ)貼機(jī)制。
很多人以為，可再生能源發(fā)電比火電貴，其實(shí)這種比較并不公平，因?yàn)榛痣妰r(jià)格并不是其完全成本的體現(xiàn)。據(jù)有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)測(cè)算，加上環(huán)境污染、健康損害等負(fù)外部性成本，火電的完全成本是現(xiàn)行火電價(jià)格的2-3倍。但在火電外部成本沒有內(nèi)部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場(chǎng)上與火電競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，可再生能源的發(fā)展只能靠補(bǔ)貼進(jìn)行支持——確切的說(shuō)是對(duì)可再生能源正外部性價(jià)值的一種補(bǔ)償。建立綠色證書交易制度，要求火電企業(yè)購(gòu)買綠色證書，是一種將其環(huán)境外部成本內(nèi)部化的手段。
為什么要建立綠色電力證書交易機(jī)制？
根據(jù)2006年生效實(shí)施的《可再生能源法》，我國(guó)政府制定了可再生能源電力“定電價(jià)”補(bǔ)貼政策，該政策的實(shí)施，極大地促進(jìn)了我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。十年下來(lái)，不論是可再生能源電力裝機(jī)規(guī)模，還是光伏風(fēng)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)都走在了世界前列。
目前，可再生能源上網(wǎng)電價(jià)高于常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)的差額部分，通過(guò)在全國(guó)范圍對(duì)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加籌集。從2006年到目前，我國(guó)可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)從最初的每千瓦時(shí)0.1分錢提高至1.9分錢，但電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)的提高始終滯后于可再生能源發(fā)展的需求。到2015年底，可再生能源補(bǔ)貼資金累計(jì)缺口400多億元。
這一方面的原因是作為可再生能源補(bǔ)貼重要來(lái)源的電價(jià)附加，目前征收額度標(biāo)準(zhǔn)不夠，即使從每千瓦時(shí)1.5分錢提高到1.9分錢，仍無(wú)法滿足補(bǔ)貼需求。征收標(biāo)準(zhǔn)的每次調(diào)整手續(xù)繁復(fù)，周期很長(zhǎng)，還存在很大爭(zhēng)議。
另一方面是因?yàn)殡妰r(jià)附加并不能按時(shí)足額征收上來(lái)，很多自備電廠用電，還有一些省市都不按要求上繳，導(dǎo)致該收的收不上來(lái)。這些問(wèn)題的長(zhǎng)期存在導(dǎo)致了補(bǔ)貼拖欠，尤其是對(duì)于光伏電站，因?yàn)檠a(bǔ)貼資金占總電價(jià)的70%左右，補(bǔ)貼拖欠已經(jīng)導(dǎo)致收入不能覆蓋本息，近三年建設(shè)的這些光伏項(xiàng)目均面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，現(xiàn)在的補(bǔ)貼方式，隨著電力體制改革進(jìn)展，也需要做改變。按照電改的方向，電價(jià)會(huì)逐步取消政府定價(jià)，形成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的價(jià)格形成機(jī)制，現(xiàn)在政府制定的火電標(biāo)桿電價(jià)會(huì)逐步取消。所以目前在火電標(biāo)桿電價(jià)基礎(chǔ)上的補(bǔ)貼方式，需要做出相應(yīng)調(diào)整。補(bǔ)貼問(wèn)題如果不能有效解決，會(huì)嚴(yán)重影響投資的積極性，最終影響我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化自主承諾減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，貽誤光伏風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。一個(gè)正在冉冉升起的，本可以領(lǐng)先全球的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)可能因此而夭折。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的發(fā)展形勢(shì)，落實(shí)發(fā)電企業(yè)在完成減排目標(biāo)和發(fā)展可再生能源方面的義務(wù)和責(zé)任，建立綠色電力證書交易制度，要求燃煤發(fā)電企業(yè)，按照實(shí)際燃煤發(fā)電量購(gòu)買一定比例的綠色電力證書。這樣使可再生能源電力項(xiàng)目通過(guò)獲得市場(chǎng)電價(jià)，中央財(cái)政固定補(bǔ)貼加綠色證書交易收入等三部分，來(lái)獲得合理水平的利潤(rùn)。將來(lái)隨著技術(shù)進(jìn)步，成本的下降，固定補(bǔ)貼可以將逐步退出。
這種市場(chǎng)化的可再生能源電力補(bǔ)貼方式，不僅是解決補(bǔ)貼資金來(lái)源和提高補(bǔ)貼效率的有效辦法，并且通過(guò)市場(chǎng)化的交易，可再生能源可以利用邊際成本低的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)先上網(wǎng)。同時(shí)，因?yàn)樘岣吡藢?duì)可再生能源發(fā)電量的考核要求，可以促使企業(yè)不斷提高管理效率和技術(shù)水平。這樣才能促進(jìn)可再生能源的健康持續(xù)發(fā)展。
如何實(shí)施綠色電力交易機(jī)制？
首先要確定燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額標(biāo)準(zhǔn)。
經(jīng)過(guò)測(cè)算，要確保實(shí)現(xiàn)我國(guó)承諾的2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%目標(biāo)，除去核電和水電的貢獻(xiàn)之外，到2020年，非水可再生能源發(fā)電電量必須要達(dá)到6500億千瓦時(shí)以上。屆時(shí)我國(guó)全社會(huì)用電量在6.7萬(wàn)億千瓦時(shí)左右，非水可再生能源發(fā)電電量在全社會(huì)發(fā)電量中的比重達(dá)到9%以上。2020年燃煤火電機(jī)組發(fā)電量約41000-43000億千瓦時(shí)，可再生能源發(fā)電量約占燃煤機(jī)組發(fā)電量的15%。
這就是《通知》中規(guī)定，“2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)（項(xiàng)目法人，含自備電廠）承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電量配額與火電發(fā)電量的比重應(yīng)達(dá)到15%以上”，的邏輯依據(jù)。
國(guó)家能源主管部門將對(duì)2020年之前的各年度指標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)。（另外，根據(jù)目前不同可再生能源電力平均利用小時(shí)數(shù)測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)非水可再生能源發(fā)電電量達(dá)到6500億千瓦時(shí)以上，2020年風(fēng)電裝機(jī)要達(dá)到2.5億千瓦、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)1.5億千瓦、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)0.15億千瓦。）
綠色電力證書的核發(fā)范圍
《通知》中規(guī)定了，我國(guó)綠色電力證書核發(fā)對(duì)象為非水可再生能源，主要包括風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電（光伏發(fā)電、光熱發(fā)電）、生物質(zhì)發(fā)電、地?zé)岚l(fā)電、潮汐能發(fā)電等各類新能源發(fā)電項(xiàng)目。其中，不包括分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。
分布式光伏發(fā)電是重要的開發(fā)利用方向，也是國(guó)家扶貧政策的重要支點(diǎn)和電力體制改革的加速器。分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)自發(fā)自用，就近消納，繼續(xù)采取目前的銷售電價(jià)基礎(chǔ)上給予固定補(bǔ)貼的政策，更能促進(jìn)分布式光伏的發(fā)展。
綠色電力證書的交易
《通知》對(duì)燃煤火電機(jī)組實(shí)現(xiàn)非水可再生能源發(fā)電配額的方式和途徑進(jìn)行了明確：燃煤發(fā)電企業(yè)可以通過(guò)自建非水電可再生能源項(xiàng)目或購(gòu)買可再生能源電力綠色證書的方式，完成配額考核指標(biāo)。目前我國(guó)主要發(fā)電集團(tuán)基本都擁有風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源電力業(yè)務(wù)板塊，可以通過(guò)本公司或下屬子公司的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部平衡。如果自建部分尚不能完全滿足配額指標(biāo)要求的比重或沒有可再生能源業(yè)務(wù)的公司，可以通過(guò)在綠色證書交易平臺(tái)購(gòu)買證書的方式來(lái)完成配額。
征求意見稿還對(duì)配額承擔(dān)主體的考核和懲罰機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。國(guó)家能源局和各派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按年度對(duì)火電機(jī)組進(jìn)行考核和監(jiān)管。沒有完成配額要求的，責(zé)令限期完成，逾期仍未完成的，取消該企業(yè)的發(fā)電許可證。措施嚴(yán)厲程度甚過(guò)經(jīng)濟(jì)處罰，這也體現(xiàn)了國(guó)家政府履行減排承諾的決心。
