2月18日,國家能源局召開全面深化改革領導小組會議,會議的主要任務是落實黨中央、國務院關于供給側結構性改革的決策部署。
會上,國家能源局局長努爾·白克力指出,在能源消費增長減速換擋、結構優(yōu)化步伐加快、發(fā)展動力開始轉換的新常態(tài)下,做好能源工作,思維要調整,重心要轉變。而破解新常態(tài)下能源發(fā)展面臨的傳統(tǒng)能源產能過剩、可再生能源發(fā)展瓶頸制約、能源系統(tǒng)整體運行效率不高等突出問題,必須創(chuàng)新能源體制機制,大力推進能源供給側結構性改革。
下一步,國家能源局將在七個方面:重點推進能源領域供給側結構性改革:化解煤炭行業(yè)過剩產能;化解煤電過剩產能;著力解決棄水、棄風、棄光問題;加快推進電改落地;穩(wěn)步推進石油天然氣體制改革;加強能源扶貧。
提高能源系統(tǒng)整體運行效率對于能源行業(yè)而言,僅僅著眼于化解過剩產能,很難解決供給側的結構性問題。要解決能源供給側的深層次問題,需正確厘清當下問題,通過理順體制,促進企業(yè)形成自約束機制,打造產業(yè)良性循環(huán)新型生態(tài)圈,方能解決經濟結構扭曲問題,最終以主動姿態(tài)引領能源大轉型時代發(fā)展潮流。
怎么看:全局眼光
2015年以來,產能過剩被廣泛關注。需要澄清的是,能源行業(yè)并沒出現(xiàn)全面過剩的情況。目前,煤炭行業(yè)產能過剩問題比較突出,公認的過剩數(shù)據在10億噸以上。在電力行業(yè),火電只能說是相對過剩——設備平均利用小時數(shù)已連續(xù)兩年跌破5000小時,2015年只有4329小時,創(chuàng)1978年以來的新低。雖然利用小時數(shù)不斷下降,但電廠還基本上都在發(fā)電,而且從結構上看,排放低、效率高的燃煤電廠占比比較低,因此說相對過剩更準確些。石油行業(yè)則是難言過剩,2015年我國進口原油3.34億噸,而國內的原油生產主要是開采成本過高、效率偏低??稍偕茉锤淮嬖谶^剩的問題,依然是需要下大力氣更好更快發(fā)展的問題。
中央提出要實行供給側結構性改革,對能源行業(yè)而言,不光是要解決當下的產能過剩問題,更應該從全局層面著眼解決供給側的深層次問題。
當下供給側的不足表現(xiàn)在幾個方面:一是不適應經濟發(fā)展和環(huán)境保護的形勢,突出表現(xiàn)就是結構性過剩,“有效供給”,特別是優(yōu)質的、擴大有效需求的產品和服務不足;低效供給又過剩,帶來突出的結構性問題。二是不適應國際國內市場變化和競爭要求,在國際市場的低價周期下,我國企業(yè)成本較高、效率偏低的問題尤其突出。三是不適應綠色低碳的要求,突出問題是發(fā)展方式粗放,不僅不能促進環(huán)境美好,反而會惡化環(huán)境。
實際上,上述種種不足折射出深層次的政企關系問題,這一點必須提到全局高度去重視。
怎么干:回歸市場
要解決能源供給側的問題,需通過結構性改革,理順體制機制,讓企業(yè)真正成為市場主體,讓產業(yè)生態(tài)生機勃勃,最終解決經濟結構扭曲問題。
——讓企業(yè)運行生龍活虎
從供給側來看,最重要的是,讓企業(yè)形成可持續(xù)的、健康的供應能力——無論是價格高峰還是低谷,供給能力都比較健康,而不是我們像現(xiàn)在這樣,如同坐過山車一樣 ——價格低了企業(yè)就瀕臨倒閉;價格高了就低水平擴張。所以,供給側結構性改革從體制及上看,就是要注重建立自約束機制,價格高的時候,增強危機意識,更多地投資科技研發(fā);價格低的時候,因為已經未雨綢繆,自然就容易挺過去。
從政策層面,同樣需要探究為什么沒有及時修正供給側的問題。出路還是在于,要引導企業(yè)把落腳點放在適應市場經濟發(fā)展上。比如火電為什么出現(xiàn)相對過剩?就是因為過去電力不足時,電力企業(yè)大多是靠外延式的不斷擴張產能,實現(xiàn)發(fā)展和盈利。如果在幾年前,就從政策層面要求電力公司實行謹慎的、良性的擴張,或者減緩擴張,避免無效投資,致力于提升內功和盈利能力,以更好地適應市場變化,現(xiàn)在過剩問題就不會這么突出。
從深層次來看,供給側不能適應市場、引領市場,這不僅是企業(yè)的問題,也涉及到政企關系和機制問題,比如價格形成機制。以成品油價格為例,由于長期為國家控制,導致企業(yè)缺乏對價格的敏感度,給企業(yè)的信號就是要靠規(guī)劃、靠政策引導,企業(yè)只能通過擴張實現(xiàn)盈利。如果能夠早一點過渡到企業(yè)依據市場供求關系自主定價,企業(yè)就會更有動力約束自己的擴張沖動。所以,改革體制機制,也是供給側結構改革一個很重要的內容。各種改革的目的最終是要讓企業(yè)變成真正的市場主體,真正將創(chuàng)新落實。否則,企業(yè)不圍繞市場競爭去創(chuàng)新,政府推著它創(chuàng)新也沒用,效果也不好。
——讓產業(yè)生態(tài)生機勃勃
從組織形式上看,我國的能源企業(yè)以大型國企為主,大多體量巨大,體制機制不靈活,市場競爭力偏弱。能源是國民經濟的基礎,又是體量很大的產業(yè),從產業(yè)生態(tài)角度來看,除大型國企之外,還應該有大量中小企業(yè)與其配套,才能形成良好的體制機制。
以油氣行業(yè)為例,從國外經驗來看,行業(yè)內既有個頭很大的跨國石油公司,比如“石油七姐妹”,也有很多中小公司,通過不同類型的公司間的競爭,不斷降低成本,推動技術進步,讓產業(yè)步入良性發(fā)展的軌道。美國的頁巖氣發(fā)展更是中小公司逆襲的范例——不僅實現(xiàn)了勘探開發(fā)的成功,而且也催生了新的技術,同時還發(fā)過來推動大公司不斷改革管理體制和運行機制。
對我國而言,能源國企體量龐大,能源發(fā)展又要惠及民生,更需要反思如何優(yōu)化產業(yè)結構,混合所有制是一種形式,讓大量的不同所有制的中小企業(yè)與國有企業(yè)形成良好的產業(yè)鏈上的協(xié)作互動,通過市場競爭,降低成本和價格,提升運行效率,結合行業(yè)特點打造適合的產業(yè)生態(tài)圈也是一個選項。
——讓經濟運行平衡順暢
實際上,煤炭產業(yè)的供給側問題,會造成經濟發(fā)展的嚴重扭曲,這一點,更需要引起足夠的重視。
我國現(xiàn)在每年將近40億噸的煤炭產量,大部分集中在山西、內蒙古、陜西、寧夏、新疆等地,內蒙古和山西加起來占全國產量的近一半。這就容易造成煤炭資源大省的經濟發(fā)展嚴重依賴煤炭,這種不健康的行業(yè)發(fā)展、經濟發(fā)展方式,帶來了很大的弊端,如產地的生態(tài)問題、采空區(qū)塌陷等問題,更嚴重的是造成了經濟結構的不平衡和扭曲,過度的依賴煤炭資源產業(yè),以致其他產業(yè)很難發(fā)展起來,遇到煤炭價格大跌和市場萎縮,或者資源面臨枯竭時,就會導致地方經濟發(fā)展面臨極大困難。這種情況,在國際上也有很多案例,甚至被稱為“資源詛咒”。
為了避免出現(xiàn)“資源詛咒”現(xiàn)象,資源富集地區(qū)應該明白,必須要轉變發(fā)展方式,不能再嚴重依賴任何一種單一能源資源。否則,即使現(xiàn)在將煤炭產能過剩問題化解了,“單一資源依賴癥”并未改變,而仍然試圖把煤炭產業(yè)鏈做長,發(fā)展煤電一體化、煤化工等等,無法擺脫以煤為中心的慣性思維,長期發(fā)展面臨的風險依然會存在,前景不容樂觀。
怎么算:戰(zhàn)略考量
現(xiàn)在,人類處于一個能源大變革的時代,我們不能用算賬的思路去計算未來,比如,如果煤炭減少幾億噸,能有那么多的風能、太陽能頂上去嗎?這種“小家子氣”的算計,缺乏發(fā)展的眼光,無法贏得關乎人類福祉的發(fā)展大戰(zhàn)略。美國頁巖氣的發(fā)展軌跡說明了戰(zhàn)略正確和發(fā)展眼光的重要性。因此,應該從長遠發(fā)展的角度,從人類能源轉型的方向,從技術不斷進步的角度來考慮能源發(fā)展問題。
首先,對煤炭行業(yè)而言,如果通過供給側結構性改革,能夠大幅提升煤炭清潔化水平,使其適應我國的生態(tài)環(huán)境和大氣污染治理。結構性改革要朝著這個目標前進,不能總是拿資源稟賦說事,否則,就永遠走不出“單一資源依賴癥”的怪圈。
其次,風能、太陽能、儲能等技術和產業(yè),處于不斷發(fā)展、不斷進步、不斷創(chuàng)新的過程,前景無限美好。新技術不斷進步的原因就在于市場有需求,有人去追求。為什么追求它呢?因為它綠色低碳、污染輕,隨著追求的人越來越多,它獲得的投資也就越多,研發(fā)力量也就越來越強,就容易衍生更新的技術,最終形成正向良性循環(huán)。
最后,需要明確,新的能源技術不是等出來的,不能期待把煤炭減下去,新技術自然就出來了。應該在新舊兩個方面同時發(fā)力,二者不能偏廢。而且這是一個相互的過程,一方面,實現(xiàn)煤炭減量化,同時讓煤炭要更綠色,更適應生態(tài),適應大氣質量改善,適應環(huán)境變好。另一方面,采取更多的措施,去加速發(fā)展新能源、綠色能源,給予它更多的資金投入和政策支持,它才有可能快速發(fā)展壯大。
從全球實踐來看,風能、太陽能完全可以大規(guī)模發(fā)展,歐洲國家的經驗也證明了可再生能源高裝機比例的可行性。如果總是以我們有特殊國情為理由,不去大力發(fā)展新能源,只能說明沒有雄心壯志去推動能源革命。從某種意義上說,推動我國的能源革命,就是要通過持續(xù)的努力,實現(xiàn)自我革命、涅槃重生,如果一味坐等革命的到來,那別人就會來革你的命。