近日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、能源部三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，擬在全國(guó)范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段綠證或能解決部分存量電站由于補(bǔ)貼拖欠引起的現(xiàn)金流緊張問(wèn)題，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，綠證的實(shí)施意在為新能源補(bǔ)貼機(jī)制改革拉起序幕，未來(lái)將開(kāi)啟新能源補(bǔ)貼改革的新時(shí)代。
政策梳理(可再生能源目標(biāo)、配額制、綠證)
綠證的背后是可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制改革
一直以來(lái)，可再生能源的發(fā)展面臨兩座大山：補(bǔ)貼拖延和限電。我國(guó)的陸上風(fēng)電和光伏電站實(shí)行的是標(biāo)桿電價(jià)政策。風(fēng)電和光伏的運(yùn)營(yíng)商將項(xiàng)目產(chǎn)生的電力出售給電網(wǎng)，由電網(wǎng)按當(dāng)?shù)孛摿蛎弘妰r(jià)支付，標(biāo)桿電價(jià)減去脫硫煤電價(jià)的部分為國(guó)家補(bǔ)貼部分，由國(guó)家可再生能源基金通過(guò)電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付。由于原先的可再生能源附加征收不力(大量的自備電廠無(wú)法征收)以及“先省內(nèi)平衡再全國(guó)平衡”的做法帶來(lái)的效率下降，以及當(dāng)前的“降成本”政策環(huán)境下導(dǎo)致可再生能源附加上調(diào)的可能性極小，可再生能源補(bǔ)貼長(zhǎng)期處于發(fā)放拖延及缺口巨大的狀態(tài)。另外，標(biāo)桿電價(jià)的制定過(guò)程的存在多方利益的激烈博弈，標(biāo)桿電價(jià)制定的難度較大。例如2017年光伏的標(biāo)桿電價(jià)經(jīng)歷了數(shù)輪的調(diào)整，最終才確定為Ⅰ/Ⅱ/Ⅲ類資源區(qū)分別為0.65/0.75/0.85元/kWh。另一方面，新能源特別是光伏的度電成本在不斷降低，相應(yīng)的補(bǔ)貼也應(yīng)逐漸減少，這又增加了核定標(biāo)桿電價(jià)的難度。
隨著電改的不斷推進(jìn)，未來(lái)新能源參與電力交易將是主流，而相應(yīng)的補(bǔ)貼方式也要逐漸市場(chǎng)化。本次政策中，便規(guī)定“風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書(shū)后，相應(yīng)的電量不再享受國(guó)家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼”。未來(lái)將是綠證或者國(guó)家補(bǔ)貼二選一，直到最后徹底取消增量電站項(xiàng)目的國(guó)家補(bǔ)貼，企業(yè)僅可通過(guò)出售綠證獲得額外收益。
這也會(huì)造成的未來(lái)新能源投資測(cè)算難度增大，現(xiàn)階段標(biāo)桿電價(jià)模式下，將全生命周期內(nèi)的發(fā)電收入產(chǎn)生的現(xiàn)金流折現(xiàn)后即可測(cè)算投資收益，而未來(lái)如果切換到“市場(chǎng)化交易電價(jià)+綠證收入”模式，則市場(chǎng)化交易電價(jià)和綠證收入皆為市場(chǎng)化定價(jià)。未來(lái)新能源發(fā)電項(xiàng)目可能走美國(guó)“PPA”模式，在投資前預(yù)先簽訂一個(gè)長(zhǎng)期售電協(xié)議(一般10-20年)從而保證投資收益穩(wěn)定。但PPA模式在中國(guó)面臨的問(wèn)題包括電力過(guò)剩的大環(huán)境造成用電企業(yè)簽署長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議的意愿不高，以及中國(guó)企業(yè)普遍生命周期較短給電站投資收益帶來(lái)不確定性。
總的來(lái)說(shuō)，補(bǔ)貼模式的改革是有積極意義的。通過(guò)這樣的補(bǔ)貼模式改革，將原先由國(guó)家歸集并支付的補(bǔ)貼改為電力消費(fèi)者直接向可再生能源企業(yè)支付，并通過(guò)非水可再生能源配額的方式將部分補(bǔ)貼成本轉(zhuǎn)嫁到其他電力企業(yè)身上。在短期內(nèi)綠色可再生能源成本高于傳統(tǒng)能源(比如火電)的情況下，發(fā)展綠色能源是需要成本的。任何模式下，這種成本最終都是轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。以前的標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼模式存在的諸多問(wèn)題，包括可再生能源基金缺口以及補(bǔ)貼發(fā)放拖延。通過(guò)綠證制度的實(shí)行，未來(lái)補(bǔ)貼將直接由電力的生產(chǎn)者(煤電企業(yè)等)和電力消費(fèi)者支付給可再生能源企業(yè)(風(fēng)電、光伏運(yùn)營(yíng)商)，而煤電企業(yè)通過(guò)新建可再生能源項(xiàng)目或者直接購(gòu)買(mǎi)綠證來(lái)達(dá)到配額，這部分成本最終也是轉(zhuǎn)嫁到電力消費(fèi)者身上。在新的補(bǔ)貼模式下，補(bǔ)貼將通過(guò)綠證方式直接由電力消費(fèi)者向可再生能源生產(chǎn)者支付或者通過(guò)煤電企業(yè)實(shí)現(xiàn)間接支付。
因此，我們認(rèn)為本次綠證制度的深遠(yuǎn)意義在于新能源補(bǔ)貼模式改革，而非建立一個(gè)自由交易、高流動(dòng)性的綠證交易市場(chǎng)(在全國(guó)范圍內(nèi)的電力交易市場(chǎng)建立之前，這也是不現(xiàn)實(shí)的)。這也是為什么目前的綠證僅包括陸上風(fēng)電和光伏電站，而且綠證一經(jīng)認(rèn)購(gòu)不得再次出售的原因。
未來(lái)綠色電力證書(shū)的參與主體
本次的政策文件中沒(méi)有強(qiáng)制義務(wù)，目前與綠證相關(guān)的強(qiáng)制義務(wù)僅限于《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定的2020年“各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上”及各省(自治區(qū)、直轄市)全社會(huì)用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)和《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求通知意見(jiàn)的函》中規(guī)定的“2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)(含自備電廠)承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電量配額與火電發(fā)電量的比重達(dá)到15%以上”。
未來(lái)的綠證自愿認(rèn)購(gòu)體系下的購(gòu)買(mǎi)者將主要為各類電力用戶：“鼓勵(lì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人在全國(guó)綠色電力證書(shū)核發(fā)和認(rèn)購(gòu)平臺(tái)上自愿認(rèn)購(gòu)綠色電力證書(shū)，作為消費(fèi)綠色電力的證明”。
但僅靠自愿購(gòu)買(mǎi)無(wú)法形成大量的市場(chǎng)需求，僅有例如蘋(píng)果、寶馬這樣的企業(yè)出于企業(yè)社會(huì)責(zé)任宣傳的需要，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證達(dá)到100%清潔能源使用比例的目標(biāo)。初期的綠證購(gòu)買(mǎi)者還是會(huì)以受配額制約束的各發(fā)電企業(yè)(特別是燃煤電廠)為主?！案鶕?jù)市場(chǎng)認(rèn)購(gòu)情況，自2018年起適時(shí)啟動(dòng)可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易”，屆時(shí)市場(chǎng)的參與主體將同時(shí)覆蓋發(fā)電企業(yè)和電力用戶。
“試行為陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)(不含分布式光伏發(fā)電，以下同)所生產(chǎn)的可再生能源發(fā)電量發(fā)放綠色電力證書(shū)”。現(xiàn)階段綠證的出售者為陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)(不含分布式光伏發(fā)電)。
對(duì)于分布式光伏的影響
依照以上的政策表述，分布式光伏不能獲得綠證的。但這里分布式光伏的定義有待商榷，到底是僅為“自發(fā)自用余電上網(wǎng)”分布式光伏，還是也包括“全額上網(wǎng)”分布式光伏，因?yàn)椤叭~上網(wǎng)”分布式光伏的補(bǔ)貼方式與光伏電站一致。
綠證與碳排放：并行還是二選一?
這個(gè)應(yīng)該是并行的。2016年2月底能源局發(fā)布的《國(guó)家能源局關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到：“鼓勵(lì)可再生能源電力綠色證書(shū)持有人按照相關(guān)規(guī)定參與碳減排交易和節(jié)能量交易”，不僅是碳排放，連節(jié)能量交易也是可以進(jìn)行的。因此未來(lái)綠證的價(jià)格中還會(huì)包含潛在的碳減排交易和節(jié)能量交易的價(jià)值。
綠證價(jià)格
前面說(shuō)過(guò)，本次政策的目的不是建立一個(gè)公開(kāi)的綠證交易市場(chǎng)，綠證一經(jīng)認(rèn)購(gòu)不得再次出售，因此未來(lái)綠證將沒(méi)有活躍的二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格。而本次文件中也規(guī)定：“認(rèn)購(gòu)價(jià)格按照不高于證書(shū)對(duì)應(yīng)電量的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼金額由買(mǎi)賣雙方自行協(xié)商或者通過(guò)競(jìng)價(jià)確定認(rèn)購(gòu)價(jià)格”。
此次的綠證政策，短期內(nèi)是解決新能源運(yùn)營(yíng)商(風(fēng)電和光伏電站)因補(bǔ)貼拖延而現(xiàn)金流短缺的困境，長(zhǎng)期目的是補(bǔ)貼模式改革。對(duì)于新能源來(lái)說(shuō)，未來(lái)補(bǔ)貼模式下，電力交易價(jià)格將取代脫硫煤價(jià)格，而綠證價(jià)格將取代“標(biāo)桿電價(jià)-脫硫煤價(jià)格”的原本由可再生能源基金支付的補(bǔ)貼部分,因此綠證價(jià)格必將低于“標(biāo)桿電價(jià)-脫硫煤價(jià)格”。
由于綠證不能多次交易，因此短期內(nèi)只有少部分運(yùn)營(yíng)商由于補(bǔ)貼拖延產(chǎn)生資金壓力，會(huì)放棄部分補(bǔ)貼轉(zhuǎn)而出售綠證獲得收益,而購(gòu)買(mǎi)者方面，由于僅為自愿購(gòu)買(mǎi)，對(duì)于電力用戶吸引力不高，且對(duì)于發(fā)電企業(yè)配額制考核尚未完善也會(huì)導(dǎo)致其購(gòu)買(mǎi)綠證的動(dòng)力較弱，因此初期的綠證市場(chǎng)交投會(huì)較為冷清。2018年以后，隨著可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易，以及可能發(fā)生的補(bǔ)貼模式變化，屆時(shí)綠證市場(chǎng)的交易會(huì)活躍起來(lái)。并且隨著電改的不斷推進(jìn)，到時(shí)一個(gè)更活躍的、可多次交易的綠證市場(chǎng)也未可知。
