目前，我國已經(jīng)初步形成了以煤炭為主體、電力為中心、石油天然氣和可再生能源全面發(fā)展的能源開發(fā)利用總體格局。近年來，在政策和市場環(huán)境的共同推動下，我國可再生能源發(fā)展迅速，政府和行業(yè)企業(yè)采取多項措施來促進消納，但依然面臨兩大問題：一是“棄風”“棄光”問題嚴重。2015年全國風電平均利用小時數(shù)1728小時，同比下降172小時，全年棄風電量339億千瓦時，平均棄風率15%。2015年光伏全年平均利用小時數(shù)為1133小時，在西北地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的棄光現(xiàn)象，如甘肅棄光率達31%、新疆自治區(qū)棄光率達26%。二是可再生能源電力補貼資金缺口以及可再生能源電價附加壓力較大。
我國《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014年-2020年)》提出“著力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，堅持發(fā)展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，要大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重。到2020、2030年，非化石能源將占一次能源消費比重分別達到15%、20%”。目前，距離規(guī)劃目標還存在一定的距離，因此，在當前能源革命和電力體制改革背景下，不斷完善促進可再生能源開發(fā)利用的體制機制、促進我國可再生能源的大規(guī)模發(fā)展、轉(zhuǎn)換能源發(fā)展模式以及提升能源利用水平，成為當前我國可再生能源發(fā)展的主要任務(wù)。
2016年3月3日，國家能源局正式發(fā)布了《國家能源局關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，由于現(xiàn)階段我國還不完全具備配額制所需的市場和交易條件，此次《指導意見》并非真正意義上的可再生能源配額制；然而《指導意見》的出臺卻標志著我國在近期、甚至在可預見的未來將逐步推進可再生能源配額制?！吨笇б庖姟分饕ㄎ宕蠛诵膬?nèi)容：
?、俳⒚鞔_的可再生能源開發(fā)利用目標；
?、谥贫茖W的可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃；
?、勖鞔_可再生能源開發(fā)利用的責任和義務(wù)；
?、芙⒖稍偕茉撮_發(fā)利用的監(jiān)測和評價制度；
?、萃晟拼龠M可再生能源開發(fā)利用的體制機制，建立可再生能源電力綠色證書交易機制。
總體來看，此次《指導意見》是符合我國國情的“中國式配額制”與“統(tǒng)籌規(guī)劃”的有機結(jié)合，具有較強的可操作性；《指導意見》以目標為導向，因地制宜地增加各省(區(qū)、市)可再生能源的市場空間，從而解決地區(qū)可再生能源難以消納、補貼資金缺乏等問題，這將成為促進我國可再生能源發(fā)展的有效途徑。
首先，《指導意見》明確提出2020年全國非水電可再生能源用電占比達到9%，具體分解到各省(區(qū)、市)的指標在5%-13%范圍內(nèi)不等，并給出了非水電可再生能源電力消納量比重指標的具體核算方法。配額指標分解到具體各省(區(qū)、市)，有利于各地區(qū)根據(jù)自身資源狀況和能源消費水平，制定符合實際情況的開發(fā)利用計劃，易于指標落實。此次《指導意見》雖非真正的配額制制度，但可以初見端倪。配額指標的落實，將有效提高可再生能源在能源消費結(jié)構(gòu)中的比例，從而有效解決資源配置、并網(wǎng)接入、系統(tǒng)規(guī)劃等當前可再生能源開發(fā)利用中存在的主要問題。
其次，《指導意見》提出各省(區(qū)、市)能源發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以配額目標為依據(jù)制定科學的可再生能源發(fā)展規(guī)劃。我認為，未來中國電力系統(tǒng)在市場環(huán)境下、在大規(guī)模可再生能源并網(wǎng)所形成的混合能源時代條件下，如何在規(guī)劃層面和運行層面同時實現(xiàn)電力系統(tǒng)總體優(yōu)化是面臨的最有挑戰(zhàn)性的問題。加強電力系統(tǒng)整體規(guī)劃，應(yīng)當實施綜合資源規(guī)劃模式，就是要充分運用智能電網(wǎng)技術(shù)，實施“源-網(wǎng)-荷-儲”協(xié)調(diào)規(guī)劃和運行的體制機制政策，通過微網(wǎng)、智能配電網(wǎng)及能源互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)將數(shù)量龐大、形式多樣的電源進行靈活、高效的組合應(yīng)用，從而實現(xiàn)各種發(fā)電資源以及“發(fā)輸配售”四部分之間的協(xié)調(diào)互補，也就是“橫向源源互補，縱向源網(wǎng)荷儲協(xié)調(diào)”。只有在這種規(guī)劃機制下，才能降低“雙側(cè)隨機性”對電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的不利影響，同時實現(xiàn)可再生能源的高效開發(fā)利用，以及常規(guī)能源與可再生能源的協(xié)調(diào)配合。
第三，《指導意見》明確了可再生能源開發(fā)利用的責任、義務(wù)及監(jiān)督主體；地方能源主管部門對區(qū)域內(nèi)各級電網(wǎng)企業(yè)和其他供電主體(含售電及直供電企業(yè))的供電量規(guī)定指標要求；建立確保可再生能源電力消納的激勵機制；國家能源局對權(quán)益火電裝機超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)進行監(jiān)測評價。明確的責任劃分、監(jiān)督體系、激勵機制、監(jiān)測評價體系等有效協(xié)同，將有利于非水電可再生能源比重指標的執(zhí)行與落實。
第四，《指導意見》提出建立可再生能源開發(fā)利用監(jiān)測和評價制度。各省級能源主管部門建立健全本地區(qū)監(jiān)測體系，統(tǒng)計部門對各項指標按年度監(jiān)測，定期上報國家能源局，國家能源局對報送數(shù)據(jù)進行核實后，按年度公布監(jiān)測和評價結(jié)果。這為配額指標的落實提供了有力的保障，同時，有了定期的監(jiān)測和評價，能夠及時發(fā)現(xiàn)目標引導制度在執(zhí)行中的問題，如可再生能源比重指標政策或進度低于預期或執(zhí)行力度低于預期；可再生能源綠色證書制度不完善等，為決策者提供方案調(diào)整的依據(jù)。
第五，《指導意見》提出不斷完善促進可再生能源開發(fā)利用的體制機制，建立可再生能源電力綠色證書交易機制，可再生能源電力綠色證書可通過證書交易平臺按照市場機制進行交易，有利于以市場化的手段促進可再生能源發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，綠色證書交易機制即是配額制的一個配套機制，其目的是為可再生能源發(fā)電配額義務(wù)的承擔者提供一個靈活的履行義務(wù)的途徑。同時，《指導意見》指出，到2020年，發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達到全部發(fā)電量的9%以上。發(fā)電企業(yè)可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標的要求，能夠鼓勵可再生能源電力綠色證書持有人按照相關(guān)規(guī)定參與碳減排交易和節(jié)能量交易。通過配額制的方式，可促使火電企業(yè)增加可再生能源裝機容量或者通過向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買可再生能源電力綠色證書，可以有效解決地方政府和發(fā)電企業(yè)投資高污染低價電源問題，也減少了通過補貼形式發(fā)展可再生能源的資金壓力。同時，此次《指導意見》也是對我國碳減排目標的落地，可再生能源綠色證書制度的推進將為碳交易市場奠定基礎(chǔ)。
總體來說，根據(jù)國際經(jīng)驗，可再生能源的發(fā)展最終是需要基于市場機制的建設(shè)。然而，現(xiàn)階段我國還不完全具備可再生能源發(fā)展所需的市場化條件，“中國式配額制”與“統(tǒng)籌規(guī)劃”的有機結(jié)合，將是大勢所趨，同時也是適合我國國情的可再生能源發(fā)展主要途徑?？梢灶A見，我國可再生能源發(fā)展將迎來重要機遇。
